9月8日，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院在京舉辦“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改院改革形勢(shì)分析會(huì)”。來(lái)自國(guó)務(wù)院研究室、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)社科院、國(guó)家行政學(xué)院等機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者數(shù)十人出席會(huì)議。會(huì)議由中改院院長(zhǎng)遲福林主持。與會(huì)專家認(rèn)為，破題新型城鎮(zhèn)化，加快新型城鎮(zhèn)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。專家們建議，要順應(yīng)發(fā)展與轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，迫切需要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，釋放城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展的巨大潛力。
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一、城鎮(zhèn)化是一個(gè)大戰(zhàn)略 |
與會(huì)專家認(rèn)為，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)。
中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張卓元認(rèn)為，我們對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)前景不必太悲觀，應(yīng)充分估計(jì)城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。只要充分發(fā)揮和釋放城鎮(zhèn)化這個(gè)巨大潛力，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。為此，應(yīng)把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略。
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要載體；是調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵選擇；是穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的重要途徑。中國(guó)正進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期。預(yù)計(jì)到2020年，我們的城鎮(zhèn)化率能達(dá)到60％左右。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展意義重大。為此，要把短期需求和中長(zhǎng)期需求結(jié)合起來(lái)，在戰(zhàn)略層面要有一個(gè)通盤考慮，在體制和政策方面也要有重大調(diào)整。
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，第一，從當(dāng)前看,城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，從中長(zhǎng)期看，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力；第二，城鎮(zhèn)化為提升產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供了一個(gè)很大的平臺(tái)；第三，城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是人類文明不斷發(fā)展提升的過(guò)程；第四，城鎮(zhèn)化能更好地體現(xiàn)出“以人為本、共同富�！钡脑瓌t；第五，城鎮(zhèn)化綜合效應(yīng)很強(qiáng)，對(duì)我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、真正從經(jīng)濟(jì)大國(guó)發(fā)展成經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)意義重大。
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二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼，破題新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)務(wù)之急 |
與會(huì)專家普遍認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼，迫切要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條以人為本、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)高尚全指出，新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鎮(zhèn)化并不是要消滅農(nóng)村，而是要考慮城鄉(xiāng)怎么一體化，城鄉(xiāng)怎么協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)怎么解決，農(nóng)村怎樣富起來(lái)。不能為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，不能過(guò)分追求城鎮(zhèn)化率。
遲福林認(rèn)為，未來(lái)十年、二十年確實(shí)存在一個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型問(wèn)題，不能搞土地城鎮(zhèn)化、水泥城鎮(zhèn)化，而更應(yīng)注重人口的城鎮(zhèn)化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、生態(tài)的城鎮(zhèn)化。
中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以工業(yè)化為主線，以地方政府為主導(dǎo)，以土地為主要內(nèi)容，以外延擴(kuò)張為特點(diǎn)，以外部需求為牽引，以物質(zhì)資本大量消耗作驅(qū)動(dòng)力，是高成本、低收益的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化帶來(lái)很大的問(wèn)題，集中表現(xiàn)在：要素結(jié)構(gòu)失衡、空間失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和大城市病的爆發(fā)等。新型城鎮(zhèn)化模式是以現(xiàn)代化為發(fā)展目標(biāo)，以人的城市化為核心，以市場(chǎng)運(yùn)作為主導(dǎo)，以內(nèi)外需為牽引，以創(chuàng)新要素為驅(qū)動(dòng)，以內(nèi)涵增長(zhǎng)為重點(diǎn)，以適度聚集為原則，“三化”互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)低成本、高收益，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
中國(guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)汪玉凱指出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中有四大教訓(xùn)：一是現(xiàn)行政策客觀上造成對(duì)農(nóng)民利益的雙重剝奪；二是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有破解，客觀上演變成“三元社會(huì)”，即城市居民、農(nóng)民和農(nóng)民工；三是城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大；四是政策的公平公正性廣受社會(huì)質(zhì)疑。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，即實(shí)現(xiàn)三大功能：城鄉(xiāng)間要素自由流動(dòng)、制定城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策。要達(dá)到三大目標(biāo)：城鄉(xiāng)政治權(quán)利平等、城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和城鄉(xiāng)居民在生活水平上趨同。未來(lái)，中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化要嚴(yán)防“造城運(yùn)動(dòng)”所帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，變革城市治理模式。
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英認(rèn)為，中國(guó)城市化進(jìn)程中最大的問(wèn)題是沒(méi)有伴隨中產(chǎn)階級(jí)的崛起，這就意味著未來(lái)建立真正的“市民社會(huì)”缺乏穩(wěn)固的根基。新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)，通過(guò)城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民可以耕作更多的土地，提高他們的勞動(dòng)生產(chǎn)率。特別是通過(guò)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，來(lái)增加糧食產(chǎn)量。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希指出，城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的工程，具有集中化、組織化、規(guī)�；⒐不�、便利化、人性化六個(gè)特點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化是“六化”統(tǒng)一，離開(kāi)任何一個(gè)，都不是真正的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。這就不僅要求改善人們的居住和生產(chǎn)環(huán)境，建立宜居、人性化的城鎮(zhèn)，而且還要考慮滿足居民的多樣化需求，使其有充分選擇的空間。
張占斌認(rèn)為，要把提高城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量并重，首要的是解決農(nóng)民工和農(nóng)村人口市民化，即人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，這是城鎮(zhèn)化最重要最本質(zhì)的東西。提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是提高城市承載能力。硬件的市政建設(shè)，不能用農(nóng)村的水平管理現(xiàn)代化的城市，要用現(xiàn)代化的水平管理現(xiàn)代化的城市。
中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)將來(lái)的出路是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)業(yè)規(guī)模化的前提是把大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來(lái)，離開(kāi)農(nóng)業(yè)，離開(kāi)農(nóng)村，變成城市居民；剩下的農(nóng)村人口可以很好地進(jìn)行規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
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三、農(nóng)民工市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵 |
與會(huì)專家普遍認(rèn)為，加快城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于解決兩億多農(nóng)民工的市民化問(wèn)題，“讓農(nóng)民工成為歷史”關(guān)乎城鎮(zhèn)化的實(shí)際進(jìn)程。
王小魯認(rèn)為，城市化到了需要作一盤棋來(lái)整體考慮的時(shí)候，兩億多農(nóng)民工長(zhǎng)期在城市打工，但沒(méi)有解決戶籍問(wèn)題，沒(méi)有解決社會(huì)保障和公共服務(wù)的問(wèn)題，加上農(nóng)村留守老人、留守兒童問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決，一定會(huì)出亂子�，F(xiàn)在是解決這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候了。政府以沒(méi)有錢為由不給在城市打工的農(nóng)民工解決基本的社會(huì)保障和公共服務(wù)，這個(gè)邏輯是不成立的。
國(guó)務(wù)院研究室農(nóng)村司巡視員葉興慶認(rèn)為，農(nóng)民工市民化問(wèn)題不解決好，城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需的效益就會(huì)大打折扣。農(nóng)民工市民化面臨著五大體制難題：一是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎(chǔ)上啟動(dòng)城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工市民化的成本消化難題；二是在集體所有制基礎(chǔ)上啟動(dòng)城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工怎么退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的難題；三是在房?jī)r(jià)上漲透支未來(lái)的背景下啟動(dòng)城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民進(jìn)城以后如何安居的難題；四是在區(qū)域差異非常明顯的基礎(chǔ)上啟動(dòng)城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工穩(wěn)定性差的難題；五是在移民文化發(fā)育不足的情況下啟動(dòng)城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工和本地人口如何有效融合的難題。
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是“農(nóng)民進(jìn)城”。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工進(jìn)城存在三大問(wèn)題：一是農(nóng)民工與城市人同工不同酬；二是福利問(wèn)題；三是保障問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)通過(guò)農(nóng)民工市民化、本地化、家庭化來(lái)實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。
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四、重在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制創(chuàng)新 |
與會(huì)專家認(rèn)為，制度建設(shè)滯后，是城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨的較為突出的問(wèn)題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須大膽先行先試，破除體制機(jī)制障礙，為新型城鎮(zhèn)化提供制度保障。
遲福林認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化重要的是在未來(lái)3—5年能在一些重大體制和政策方面做出調(diào)整。一是土地制度；二是戶籍制度；三是農(nóng)民工市民化；四是人口政策；五是現(xiàn)行行政區(qū)劃體制；六是行政體制，包括城鎮(zhèn)化的公共治理；七是財(cái)稅體制；八是農(nóng)村組織化程度、農(nóng)村社區(qū)自治等。
黨國(guó)英指出，農(nóng)民的耕地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地是國(guó)家公共規(guī)劃造成的，剩余歸公是對(duì)的。但是農(nóng)民的建設(shè)用地，即村莊占地被征用，價(jià)格應(yīng)該高。要真正建立起城鄉(xiāng)建設(shè)土地統(tǒng)一市場(chǎng)。
王小魯認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化需要一系列制度配合，第一是戶籍制度與公共服務(wù)和社會(huì)保障制度改革；第二是通過(guò)土地制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)�；�，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移，應(yīng)通過(guò)“確權(quán)頒證”，承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益并且可以合法轉(zhuǎn)讓；第三，要打破地方財(cái)政嚴(yán)重依賴賣地籌資的格局。調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，改善政府資金的管理，提高透明度，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督，以此杜絕腐敗；同時(shí)，改革土地出讓制度，設(shè)立房產(chǎn)稅，代替土地出讓金收入。
倪鵬飛認(rèn)為，土地問(wèn)題最重要的是解決土地的收益分配問(wèn)題，這里面要形成一些制度，如價(jià)格調(diào)解機(jī)制、土地調(diào)解機(jī)制、金融籌措機(jī)制、稅收調(diào)解機(jī)制等。
中國(guó)社科院老年科學(xué)研究中心常務(wù)副主任田雪原指出，戶籍制度改革應(yīng)從淡化“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”身份開(kāi)始。對(duì)變農(nóng)民為市民也要做出分析，制定一定的條件，如有沒(méi)有穩(wěn)定的職業(yè)，有沒(méi)有穩(wěn)定的收入，有沒(méi)有相對(duì)固定的住所等。此外，生育政策的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也到了破冰的時(shí)候。無(wú)論城鄉(xiāng)，應(yīng)實(shí)行限三生二政策，雙獨(dú)生子女或一方獨(dú)生子女，都可以生兩個(gè)孩子。
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤建議，第一，按照“包容、公正、有序”的精神來(lái)推進(jìn)農(nóng)民工市民化，通過(guò)定量化的指標(biāo)體系，用進(jìn)城務(wù)工打分的方式，解決戶口問(wèn)題。第二，當(dāng)務(wù)之急要研究在異地高考中的利益協(xié)調(diào)和中央政府調(diào)節(jié)問(wèn)題。第三，要研究解決農(nóng)民工市民化后的文明融合問(wèn)題。
葉興慶提出，今后新出臺(tái)城市公共服務(wù)政策原則上不應(yīng)該再跟戶籍掛鉤，這應(yīng)該作為一條底線。現(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障等問(wèn)題已基本解決，問(wèn)題比較大、討論比較多的是異地高考問(wèn)題。這主要涉及到跨省流動(dòng)問(wèn)題，特別是京津滬的既得利益怎么解決。
劉尚希認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，財(cái)政體制上最大的挑戰(zhàn)是怎么樣讓公共服務(wù)跟著人走。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化使我們變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)，再按照這種靜態(tài)的人口分布來(lái)設(shè)計(jì)體制就不相適應(yīng)，就會(huì)出現(xiàn)人與公共服務(wù)相脫節(jié)。因此，改革應(yīng)更多向中西部?jī)A斜，向農(nóng)村傾斜，在這個(gè)過(guò)程中要考慮人口的遷移。否則農(nóng)村搞了很多公共設(shè)施建設(shè)，卻出現(xiàn)空城的現(xiàn)象，浪費(fèi)非常大。
汪玉凱提出，我們現(xiàn)在仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的縱向行政架構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)走到了盡頭。城鎮(zhèn)化的公共治理結(jié)構(gòu)最重要的是賦予市更大的自主權(quán)，除了直轄市外，不要分副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市，應(yīng)實(shí)行平行政策。
張占斌提出，行政區(qū)劃調(diào)整得好能提高生產(chǎn)力。為此，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，應(yīng)加快行政區(qū)劃調(diào)整，完善特別設(shè)市政策，包括在大的鎮(zhèn)可以改市。