央行公布行長(zhǎng)周小川不久前在中國(guó)金融40人論壇上的講話時(shí)提出，中國(guó)今后若能建立地方政府債務(wù)體系，地方債應(yīng)主要出售給當(dāng)?shù)鼐用�，以�?gòu)成對(duì)地方政府債務(wù)的約束。這個(gè)設(shè)想和建議指出了地方政府債務(wù)缺乏約束的問題，有助于促進(jìn)國(guó)民參與地方治理的民主化進(jìn)程。但在當(dāng)前預(yù)算管理體制下，要將地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用�，還存在兩個(gè)體制性的“軟肋”：地方預(yù)算缺乏有效制約機(jī)制，來自中央政府的第三方監(jiān)督存在軟約束。
　　我國(guó)憲法規(guī)定，人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告”，但事實(shí)上地方人大在預(yù)算過程中發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。絕大多數(shù)稅種和稅率都是行政部門規(guī)定的，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的審議也是粗線條的，缺乏實(shí)質(zhì)性控制，從而導(dǎo)致稅費(fèi)名目繁多、結(jié)構(gòu)混亂。特別是自1978年以來，“預(yù)算外”和“制度外”等非稅財(cái)政收入大規(guī)模上升。發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收一般占公共收入的90%以上，其非稅收入占比很小。而非稅財(cái)政收入在我國(guó)地方卻名目多、規(guī)模大，有些非稅政收入被納入預(yù)算計(jì)劃，受預(yù)算法的控制；有些非稅政收入則屬于“預(yù)算外”收入，還有某些屬于“制度外”收入，幾乎不受任何法律約束。因而，地方預(yù)算在缺乏有效制約的情況下，非稅政收入不斷上升，其中又以預(yù)算外和制度外收入增長(zhǎng)尤為迅猛。某些地方的非稅政收入占政府實(shí)際收入近60%，其中相當(dāng)一部分屬于“亂收費(fèi)”。
　　近幾年，各地以房地產(chǎn)價(jià)不斷上漲為機(jī)制增加地方土地出讓金等稅費(fèi)，增加地方收入，這種非稅政收入雖被納入地方預(yù)算計(jì)劃，但由于預(yù)算的起草權(quán)完全由地方政府財(cái)政部門控制，地方人大難以有實(shí)質(zhì)性控制；以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要投資項(xiàng)目的地方政府融資平臺(tái)，其設(shè)立、舉債規(guī)模和管理，也基本上未經(jīng)過地方人大審批，地方人大對(duì)后續(xù)管理也往往缺乏參與和監(jiān)督。在這種情形下，“地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘛�，不僅難于發(fā)揮解決地方政府債務(wù)軟約束的問題，可能還會(huì)成為不少地方盲目擴(kuò)張預(yù)算的新途徑。
　　在我國(guó)，中央政府除了掌握和決定主要稅種和稅率，以及收入在中央與地方之間分配外，還掌握和決定主要貨幣、利率和信貸等金融政策，以興辦和掌管大型國(guó)有金融機(jī)構(gòu)來配置全國(guó)金融資源在各地分布�！耙恍腥龝�(huì)”則是中央政府處理中央與地方間財(cái)政金融關(guān)系的重要機(jī)構(gòu)�！耙恍腥龝�(huì)”的派出機(jī)構(gòu)在地方政府與人大外，以相對(duì)獨(dú)立的第三方角色，代表中央政府監(jiān)督地方政府預(yù)算活動(dòng)關(guān)系。
　　據(jù)央行的不完全統(tǒng)計(jì)，2006年至2010年，各級(jí)國(guó)庫(kù)堵住財(cái)政部門各種違規(guī)業(yè)務(wù)114萬(wàn)筆，涉及金額4441億元。但是，地方設(shè)置了許多財(cái)政專戶，有的地方財(cái)政專戶存儲(chǔ)的資金與國(guó)庫(kù)存儲(chǔ)的資金相當(dāng)，從而使財(cái)政收支實(shí)質(zhì)上繞開國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督變成事后審核，客觀上削弱了央行的監(jiān)督職能。進(jìn)而，地方財(cái)政的資產(chǎn)負(fù)債表難以準(zhǔn)確，不透明，甚至混亂。這個(gè)局面不改變，“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛钡募s束作用，就會(huì)形同虛設(shè)。
　　目前地方政府舉債，大多數(shù)是通過融資平臺(tái)公司向銀行申請(qǐng)貸款或發(fā)行債券等方式，而其中多以金融辦的管理職能和手段進(jìn)行的。如以行政手段干預(yù)其參股和控股金融機(jī)構(gòu)；利用財(cái)政性存款、項(xiàng)目金融服務(wù)資格、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“誘導(dǎo)性”干預(yù)，甚至直接考核金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)量。相關(guān)資料顯示，近年來全國(guó)所有省級(jí)政府、90.05％的市級(jí)政府和86.54％的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)，全國(guó)地方政府性債務(wù)85%左右來源于銀行貸款，地方政府性債務(wù)總額占地方綜合財(cái)力的比例達(dá)到97.7％，償債壓力很大，極易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。
　　顯然，假若這兩個(gè)“軟肋”不解決，過于依賴金融市場(chǎng)的債券定價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，是難以通過“地方債售給當(dāng)?shù)鼐用瘛眮砑s束地方政府的融資行為，也不能形成防范風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)機(jī)制，甚至可能釀成地方債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椤暗胤絺�售給當(dāng)?shù)鼐用瘛睍?huì)成為一種攤派銷售機(jī)制。
　　筆者認(rèn)為，真要想通過將地方債出售給當(dāng)?shù)鼐用窦s束地方政府債務(wù)，還需要從整體框架上做出調(diào)整，方才有效。
　　具體說來，需要盡快明確地方人大對(duì)地方預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)限，形成有效制約關(guān)系，完善地方人大決定預(yù)算的職責(zé)，增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查的力度。還需要完善經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，進(jìn)一步發(fā)揮中央政府第三方監(jiān)督作用，建立完全的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，杜絕財(cái)政專戶，明確地方政府事權(quán)，減少各種非稅收入和預(yù)算收入。當(dāng)然，還得盡快明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責(zé)，通過立法明確和規(guī)范地方政府的金融管理職責(zé)，減少地方對(duì)金融事務(wù)的過度干預(yù)，盡快建立“一行三會(huì)”協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)其派出機(jī)構(gòu)對(duì)管理金融事務(wù)的考核，要從政治經(jīng)濟(jì)上減少對(duì)地方的依附性，增強(qiáng)其獨(dú)立性和自主性。推行地方財(cái)政綜合資產(chǎn)負(fù)債表公開制度，增加財(cái)政信息透明度。