《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，我國(guó)財(cái)稅改革不斷向縱深發(fā)展，請(qǐng)您談?wù)勎覈?guó)在財(cái)稅體制上都進(jìn)行了哪些方面的改革？取得了哪些成績(jī)？
高培勇：要對(duì)十六大以來的財(cái)稅體制改革進(jìn)展?fàn)顩r做一比較系統(tǒng)的描述，一個(gè)最好的選擇，就是從中共十六屆三中全會(huì)所通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》入手。在那一具有歷史意義的文獻(xiàn)中，有兩段文字即第20和21條款系統(tǒng)勾畫了有關(guān)財(cái)稅體制改革的內(nèi)容。
其中，在稅制改革方面，包括的項(xiàng)目有：改革出口退稅制度；統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費(fèi)稅，適當(dāng)擴(kuò)大稅基；改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制；實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)；在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)。
在財(cái)政體制改革方面，包括的項(xiàng)目有：創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一健全公共財(cái)政體制；進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度；深化部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)和收支兩條線管理改革；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)；改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督；建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系；實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控；加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。
對(duì)照這些內(nèi)容，可以清晰地看到，這些年來，我國(guó)的財(cái)稅體制改革一直在深入、持續(xù)、穩(wěn)步進(jìn)行中。上述的改革項(xiàng)目，大多已經(jīng)完成或者已經(jīng)啟動(dòng)。即便尚未完成或啟動(dòng)的項(xiàng)目，則或是已經(jīng)有所部署，或者已經(jīng)在研究之中。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，財(cái)政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加大民生領(lǐng)域投入，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。結(jié)構(gòu)性減稅，究竟要減什么稅？減誰的稅？減稅的規(guī)模有多少？這些問題理所當(dāng)然成為人們普遍關(guān)注的話題。請(qǐng)您談?wù)勥@方面的情況。
高培勇：先說規(guī)模，減稅沒有規(guī)模就談不到擴(kuò)張效應(yīng)。事實(shí)上，在去年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和今年的“兩會(huì)”上對(duì)減稅的規(guī)模已經(jīng)做出了必要的界定。這可以從兩個(gè)層面分析。其一，財(cái)政赤字的規(guī)模，將發(fā)行國(guó)債的赤字和動(dòng)用中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金合二為一，今年安排的財(cái)政赤字規(guī)模一共高達(dá)1.07萬億。這實(shí)際上告訴我們政府今年計(jì)劃“少掙多花”多少錢。少掙就是減稅，多花就是增支。這1.07萬億一定要花在這兩個(gè)方面。
其二，減稅和增支之間的分割。既然1.07萬億不是用于減稅就是用于增支，兩者之間該作何分割？同樣，在上述的會(huì)議上，也曾做過如下的表述，今年積極財(cái)政政策的重心在于推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，這是其一。其二，今年財(cái)政支出增加的重點(diǎn)在于改善民生。注意到上述“重心”和“重點(diǎn)”的表述，并聯(lián)想到財(cái)政支出在投資與民生兩個(gè)方面的不同含義，可以清楚地知道，在1.07萬億元的配置上，是要向結(jié)構(gòu)性減稅傾斜的。把1.07萬億“二一添作五”后稍加傾斜，我們認(rèn)為至少要以6千億元作為最低減稅規(guī)模。
論及結(jié)構(gòu)，常識(shí)告訴我們，要把該減的地方減下來，不該減的地方千萬不要去動(dòng)。目前就整個(gè)中國(guó)稅收的結(jié)構(gòu)而言，我想兩大特征是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。其一，我稱之為“價(jià)格通道”。把2011年的全部稅收按稅種分割，18個(gè)稅種中，其中5個(gè)稅種占了90%以上，其他的13個(gè)稅種占到了9%多一點(diǎn)。如果以此為基礎(chǔ)，再在間接稅和直接稅之間作一個(gè)分割，能夠稱為直接稅的就是企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，兩者相加大概是26%，其余的74%都屬于間接稅。這就意味著，在今天的中國(guó)，政府和居民之間的稅收關(guān)系主要是通過價(jià)格通道來連接的。由此可見，即便只是基于讓一個(gè)國(guó)家的稅制比較均衡、比較勻稱的考慮，也應(yīng)該把減稅的重點(diǎn)放在間接稅上，而不是直接稅上。
其二，我稱之為“企業(yè)出口”。把2011年的全部稅收按照繳納者做分割，會(huì)看到92%以上的稅收都是來源于企業(yè)，只有7.94%的稅收來自于個(gè)人。其中7.94%還有6%左右屬于實(shí)行代扣代繳制度的個(gè)人所得稅。所以，即便只是出于讓一個(gè)國(guó)家的稅收收入來源結(jié)構(gòu)比較勻稱、均衡的目的，也應(yīng)該把減稅的重點(diǎn)放在企業(yè)繳納的稅收上，而不是放在個(gè)人繳納的稅收上。
由此看來，在結(jié)構(gòu)上的減稅要鎖定兩條，第一減間接稅，第二減企業(yè)繳納的稅。如何去貫徹？“營(yíng)改增”是一項(xiàng)既已得到包括決策層、企業(yè)圈以及社會(huì)各界的高度認(rèn)同且已大致鋪就了前行之路的涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。抓住“營(yíng)改增”不撒手，是我們可以依循的把結(jié)構(gòu)性減稅落到實(shí)處的基本路徑。
為什么？既然要減間接稅、減企業(yè)繳納的稅，減增值稅是最優(yōu)的選擇。不妨注意到如下的基本事實(shí)：其一，增值稅的塊頭兒最大，它是當(dāng)前中國(guó)的第一大稅種，在全部稅收收入中占據(jù)41%的份額，它的任何變動(dòng)，哪怕是輕微的變動(dòng)，都會(huì)極大地影響到稅收收入全局。故而，相比之下，減少增值稅，或者說，以減少增值稅為主，顯然是此輪實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的幾乎唯一的選擇。其二，當(dāng)然也需要減營(yíng)業(yè)稅。但營(yíng)業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，至遲在“十二五”結(jié)束，它就要納入增值稅體系之中了。其三，有人說要減消費(fèi)稅，但是許多人腦子里所想象的消費(fèi)稅和現(xiàn)實(shí)的消費(fèi)稅不是一回事。在很多人腦子里凡是服務(wù)的消費(fèi)稅都是消費(fèi)稅，但那是一般消費(fèi)稅。中國(guó)實(shí)行的消費(fèi)稅是特種消費(fèi)稅，不是對(duì)所有服務(wù)都征的，而是在征收營(yíng)業(yè)稅和增值稅之后再選擇部分商品加征。消費(fèi)稅的基本征稅對(duì)象是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品，對(duì)于消費(fèi)稅的任何減少，都要牽涉到國(guó)家的收入分配政策和節(jié)能減排政策安排，不能不格外謹(jǐn)慎。
所以，在三個(gè)流轉(zhuǎn)稅稅種中，唯一能夠鎖定的就是增值稅，應(yīng)當(dāng)把增值稅作為減稅的重點(diǎn)。目前增值稅減稅主要是通過“營(yíng)改增”來實(shí)現(xiàn)的。基于上海的測(cè)算已經(jīng)表明，在上海地域內(nèi)，其所能涉及的減稅規(guī)模，大約在100億元上下。來自國(guó)家稅務(wù)總局的測(cè)算也表明，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施“營(yíng)改增”所涉及的減稅規(guī)模，可達(dá)1000億元以上。所以，它的實(shí)施范圍越廣，減稅的規(guī)模效應(yīng)就越大。所以，抓住當(dāng)前的有利契機(jī)，加快推進(jìn)“營(yíng)改增”的試點(diǎn)范圍，甚至在全國(guó)一次推開，是非常必要的。此其一。
“營(yíng)改增”應(yīng)當(dāng)也必須伴之以“降率”。在“營(yíng)改增”之后，倘若其他稅種不作相應(yīng)調(diào)整，增值稅在全部稅收收入的占比就會(huì)一下子躍升至55%以上。這既不利于防范財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)，更不利于稅收收入體系的均衡布局。所以，一方面，鑒于“擴(kuò)圍不增(份)額”是應(yīng)當(dāng)盡可能爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，另一方面，也鑒于進(jìn)一步加大“營(yíng)改增”減稅規(guī)模效應(yīng)的考慮，很有必要在實(shí)施“營(yíng)改增”并擴(kuò)大其試點(diǎn)范圍的同時(shí)，啟動(dòng)降低增值稅稅率的改革。以目前的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率水平計(jì)，每降低一個(gè)百分點(diǎn)，可收獲減稅2000億元的規(guī)模效應(yīng)。再加上附屬于增值稅之上的教育費(fèi)附加、城建稅和地方教育費(fèi)附加而帶來的減稅，其減稅總規(guī)模可望達(dá)到2500億元上下。若可以降低2個(gè)百分點(diǎn)安排，那么通過降低增值稅率所可能實(shí)現(xiàn)的減稅規(guī)模有可能達(dá)到5000億元。此其二。
所以，抓住“營(yíng)改增”不撒手，是我們可以依循的把結(jié)構(gòu)性減稅落到實(shí)處的基本路徑。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：財(cái)政部近日公布的8月財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政時(shí)隔三年多以后再次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，對(duì)此，有人憂心忡忡，您認(rèn)為這會(huì)不會(huì)影響減稅進(jìn)程？
高培勇：減稅的需求和財(cái)政收入形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)該怎么對(duì)接是一個(gè)重要問題。迄今為止，我們看到，進(jìn)入今年以來，財(cái)政收入的增幅一直在回落。1—7月份，大概財(cái)政收入的增幅是11.6%，把八月份的數(shù)字算進(jìn)去，大概降到了10.8%的樣子。這個(gè)數(shù)字，盡管較之去年同期回落近20個(gè)百分點(diǎn)，但是，若換一個(gè)參照系，按照今年9%的預(yù)算收入增幅指標(biāo)計(jì)算，則是“超出”預(yù)算1.8個(gè)百分點(diǎn)。它意味著，迄今為止，我國(guó)財(cái)政收入的走向，不過是以往增速的放緩，而非低于預(yù)算指標(biāo)的增長(zhǎng)。它所能影響的，至多是超收收入規(guī)模的多與少，不會(huì)動(dòng)搖今年財(cái)政收支平衡的基礎(chǔ)。
即便今后幾個(gè)月的財(cái)政收入延續(xù)前8個(gè)月的態(tài)勢(shì)，僅以超出預(yù)算收入增幅指標(biāo)1.8個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，今年可能形成的財(cái)政超收收入規(guī)模，起碼在2000億元上下。以此為基礎(chǔ)，鑒于超收收入的機(jī)動(dòng)財(cái)力性質(zhì)，再考慮到已經(jīng)打入預(yù)算的10700億元的財(cái)政赤字空間，至少6000億元的減稅規(guī)模，不僅是有必要的，而且是有能力實(shí)施的，甚至是可以超越的。
因而實(shí)施既定目標(biāo)的結(jié)構(gòu)性減稅，從而在多重目標(biāo)的周旋當(dāng)中走出一條適合當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控之路，我們還有空間。