“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發(fā)展方式的攻堅時期。解決制約經濟社會發(fā)展的一些重大問題，如加快轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進節(jié)能減排、改善收入分配等，是“十二五”時期不可回避的重點工作。稅制改革應與各項重點工作和各方面綜合配套改革相呼應，不失時機地向前推進，為經濟社會發(fā)展提供良好的稅制支撐。
1994年的財稅改革，基本形成了適應社會主義市場經濟要求的稅收制度框架。2003年以來，我國又進行了統(tǒng)一內外資企業(yè)稅、增值稅轉型、取消農業(yè)稅、修訂個人所得稅等稅制改革，為促進經濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。但相對于經濟社會發(fā)展的新形勢、新變化，當前稅收制度中還存在不相適應的地方，亟需通過改革加以解決。
直接稅和間接稅比重失衡阻礙我國經濟轉型。當前，稅收結構中主要由增值稅、消費稅、營業(yè)稅構成的間接稅比重過高，對經濟轉型造成了諸多負面影響。例如，間接稅通�？梢灾苯忧度肷唐肥蹆r之中，屬于可通過價格渠道轉嫁的稅，優(yōu)化再分配能力低下，對于恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，實際加大了其“稅收痛苦”程度；間接稅比重過高易推高物價、抑制內需，加大了結構調整的難度；對大部分服務行業(yè)征收營業(yè)稅，會造成稅收重復征收和稅負偏高，使相關企業(yè)競爭力相對下降，不利于產業(yè)結構升級和服務企業(yè)專業(yè)化細分與升級發(fā)展；較高的間接稅增加了企業(yè)運營的資金壓力，相應減少了企業(yè)投入技術研發(fā)和設備更新的資金，增加了企業(yè)轉型的難度。
稅制結構不完善削弱政府調控經濟的能力。首先，稅制結構不完善削弱政府調控經濟運行的能力。發(fā)達國家非常強調發(fā)揮稅收的自動穩(wěn)定器功能。例如，美國聯(lián)邦政府超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比達到80%左右。這樣，在經濟波動中，稅收超額累進機制可以發(fā)揮相當明顯的自動穩(wěn)定器功能——在經濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動跳高，為經濟降溫；在經濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動下降，為經濟升溫。而我國的直接稅中實行超額累進的是非常小的一部分，只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進機制，但在2011年的個人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進只覆蓋不到7%的工薪收入者。其他方面的稅制基本沒有體現(xiàn)稅收的自動穩(wěn)定器功能。其次，稅制結構不完善削弱政府調節(jié)收入分配的能力。目前我國缺乏能夠有力調節(jié)收入分配的稅種。增值稅、營業(yè)稅調節(jié)收入分配的功能比較弱；個人所得稅應發(fā)揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠不到位；財產稅中的房產稅剛剛開始局部改革試點，而遺產稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。最后，資源稅改革和相關配套改革不到位，影響了政府調控資源環(huán)境的能力。
按照“十二五”規(guī)劃的要求，結合我國經濟社會發(fā)展實際和國際形勢變化，進一步深化稅制改革需要處理好四個方面的關系。第一，稅制改革需要與經濟體制改革形成緊密互動關系。稅制改革應與經濟體制改革相配合，在推動經濟體制改革中實現(xiàn)稅制的優(yōu)化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉變經濟發(fā)展方式緊密結合。我國經濟發(fā)展的根本出路是在科學發(fā)展觀指導下加快轉變經濟發(fā)展方式，稅制改革在加快轉變經濟發(fā)展方式、促進科學發(fā)展方面應當作出貢獻。第三，稅制改革需要與優(yōu)化分配格局、調整分配關系相配套。第四，稅制改革需要與建設創(chuàng)新型國家、發(fā)揮科技第一生產力作用相呼應。進一步深化稅制改革，不僅要確�！笆濉睍r期稅制改革任務順利完成，而且要考慮中長期的全盤稅制發(fā)展戰(zhàn)略。為此，稅制改革應消除碎片化傾向，努力從為經濟社會發(fā)展全局服務出發(fā)系統(tǒng)推進。
總體來看，我國稅制改革的目標取向應當是：適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現(xiàn)結構性減稅與結構性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個能適應和有效調節(jié)經濟波動，體現(xiàn)國家產業(yè)政策和技術經濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系。
穩(wěn)定宏觀稅負，實現(xiàn)結構性減稅與結構性增稅的優(yōu)化平衡，增強政府公共服務供給能力。稅收收入的規(guī)模應與經濟社會發(fā)展以及政府所需提供的公共產品和服務水平相適應。雖然我國財政收支總量較大，但人均財政收入和支出水平很低，世界排名處于100位之后。按照國際貨幣基金組織口徑計算，美國、日本、德國、法國、意大利和英國2010年人均財政收入均在1.4萬美元以上，而我國人均財政收入只有1166美元。增強政府公共服務供給能力，提升國民福利水平，需要保持一定的稅收增長和宏觀稅負水平。在這種情況下，解決增加稅收與降低居民稅收痛苦的矛盾，需要實行結構性減稅與結構性增稅相結合的方式，推進稅制內部結構優(yōu)化平衡。
優(yōu)化稅制結構，完善稅收制度體系。優(yōu)化稅制結構的中長期改革重點應放在進一步提高直接稅比重，使直接稅與貨物和勞務稅一起構成政府收入的主體。應研究推進環(huán)境、資源、財產等方面的稅制改革，以構成完整的現(xiàn)代稅制體系。應逐步健全地方稅系，賦予省級政府適當?shù)亩愂展芾頇嘞蓿阂环矫婵茖W配置稅種，依據民生需要和社會公共管理實際歸屬優(yōu)化稅收結構；另一方面構建以房地產稅和資源稅為主的地方稅系，使其成為地方政府收入的主要來源。資源稅改革從新疆開始試點正在向全國推廣，今后應擴大品種覆蓋面。這有望給經濟欠發(fā)達但資源富集的地區(qū)提供一個財源支柱。房地產稅可以逐漸成為與地方承擔的社會管理職責相適應、與優(yōu)化房地產調控相配套的地方稅系中的支柱性稅種。當然，這需要漸進推進，不能操之過急。
完善稅種，提升稅收服務經濟社會發(fā)展的能力。一是進一步改革增值稅，促進產業(yè)升級和經濟發(fā)展方式轉變。上海的增值稅“擴圍”改革試點各方面認同度較高，應進一步總結經驗，予以推廣。二是進一步完善消費稅，合理引導生產與消費。目前社會比較關注的奢侈品稅收方面，不同部門有不同認識。如果淡化奢侈品的概念，將其納入中高端消費品，消費稅進一步優(yōu)化調整還是有空間的。三是完善個人所得稅，發(fā)揮其調節(jié)收入分配的作用。個人所得稅改革應堅持“綜合與分類相結合”的方向，適時穩(wěn)妥地向前推進。四是全面改革資源稅費制度，推進資源稅擴大品種覆蓋面，并研究開征環(huán)境保護稅，促進“兩型社會”建設和經濟可持續(xù)發(fā)展。五是研究推進房地產稅改革。應總結上海、重慶試點以及十市“空轉模擬評稅”試點等經驗，凝聚共識，循序漸進，使不同利益訴求得到表達和關照。
建立科學合理的稅收政策體系，增強稅收政策的彈性，提高政策效果。稅制改革既需要構建一個剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務經濟社會發(fā)展的靈活性和針對性。應按照有利于實現(xiàn)科學發(fā)展和加快轉變經濟發(fā)展方式的要求，建立包括推進新農村建設和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動實施“走出去”戰(zhàn)略等在內的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小微企業(yè)發(fā)展、促進企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調節(jié)收入分配和引導產業(yè)結構升級等方面的積極作用。
深化財政分稅制改革。深化財政分稅制改革的意義非常重大。應堅持1994年財政體制改革的框架，把分稅、分級財政體制在省級以下真正貫徹下去�，F(xiàn)在的情況是，省以下并沒有真正進入分稅制狀態(tài)，而是五花八門、復雜易變、具有討價還價色彩的分成制和包干制。進一步完善分稅制改革的基本思路是：通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，把五個政府層級框架扁平化為三個層級，在中央—省—市（縣）三個層級框架下，按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則，構建財權與事權相適應、財力與事權相匹配、中央與省兩級自上而下轉移支付加必要的橫向轉移支付的財稅體制。這其中還涉及一些問題，需要我們進一步研究探討：一是進一步正稅清費，統(tǒng)籌稅費關系；二是推進稅收法治化進程；三是實施稅收征管改革，實現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動，提高征管效率，降低征管成本。