28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，討論通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案(草案)》。草案對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改,草案將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。這也被認(rèn)為是土地改革即將提速的一個(gè)信號(hào)。
“這個(gè)過程我們還可以進(jìn)一步觀察。征地制度改革確實(shí)非常必要，而且整個(gè)農(nóng)村土地制度的改革也是非常必要的。”中央農(nóng)村工作小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文今天在2013《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上對(duì)此評(píng)價(jià)道。他說，對(duì)中國(guó)的征地制度，社會(huì)上的看法比較多，一個(gè)最重要的方面是對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障不夠，這是將來土地制度改革必須認(rèn)真研究和改善的。第二個(gè)方面是，現(xiàn)行的土地制度對(duì)于土地的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)使用”約束機(jī)制不強(qiáng)，土地一方面大量征用，另一方面效率不高。第三，為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在征地的機(jī)制方面衍生出來的一些東西，導(dǎo)致地方政府乃至企業(yè)偏離正常軌道，土地財(cái)政等問題由此出現(xiàn)。
國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智表示，“十八大報(bào)告提出，要優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)的格局，推動(dòng)城鎮(zhèn)化，建設(shè)美麗家園，其中就有很重要的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局問題。這里面關(guān)系到大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鎮(zhèn)布局、美麗家園的建設(shè)，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理安排，都與土地管理制度密切相關(guān)。土地管理制度要作出改革和變化�！�
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征地制度背后是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度 |
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度。陳錫文用一組數(shù)字來說明其中存在的問題：1980年，我國(guó)城市建成區(qū)的總規(guī)模大約5000平方公里，到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大到4.6萬平方公里，也就是城市建成區(qū)的總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍。但是城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)口徑，1980年是1.9億多人，不到兩億人，2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍。
陳錫文認(rèn)為，土地城市化快于人口城市化的一個(gè)重要原因是快速征地，由此也帶來了很多問題。比如不同用途的土地的出讓價(jià)格差別非常大。按照國(guó)土部公布的數(shù)據(jù)，今年上半年，全國(guó)商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)用地平均價(jià)格是每平方米5700多元，每平方米住宅用地的價(jià)格是4500多元，每平方米的工業(yè)用地的價(jià)格是659元。這樣一種價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致工業(yè)用地增長(zhǎng)的數(shù)量非常大，而效率相對(duì)較低�！艾F(xiàn)在來看，供地的總量中，年度大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，而它的地價(jià)又最低。當(dāng)然我們不可能要求工業(yè)用地價(jià)格和住宅、商業(yè)用地價(jià)格一樣高，但是過低就會(huì)產(chǎn)生很多問題。工業(yè)用地的浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，這需要我們反思。”
“征地制度背后是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度�！痹谥袊�(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎看來，“征地制度與政府經(jīng)營(yíng)土地制度是表里的關(guān)系。我們講保護(hù)耕地，就是保護(hù)我們的生命線。講了20多年了，保護(hù)住了嗎？不是我們做這個(gè)工作的人不努力，是因?yàn)榈胤秸?jīng)營(yíng)土地要講成本，肯定是征地有錢，用存量土地要花錢，而且成本高。所以，無一例外，這些年來，城市的發(fā)展都走了一條外延擴(kuò)張的路子，耕地難以得到有效保護(hù)。政府經(jīng)營(yíng)土地制度不改，保護(hù)耕地只不過是一句空話。”
為此，他強(qiáng)調(diào)，土地改革，第一要改革土地管理與土地經(jīng)營(yíng)集于一身的體制，把土地經(jīng)營(yíng)職能從管理部門分解出去。第二要區(qū)別對(duì)待，分步推進(jìn)，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。他說，“中央的指導(dǎo)思想早已經(jīng)明確，十七屆三中全會(huì)就已經(jīng)提出來，要逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。在這個(gè)精神的指引下，各地方進(jìn)行了大量的實(shí)驗(yàn)探索，比如成都的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，廣東的三舊改造經(jīng)驗(yàn)，北京的50個(gè)城中村改造的經(jīng)驗(yàn)，都已經(jīng)突破了現(xiàn)行制度的束縛。改革的條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，不應(yīng)該再拖了。國(guó)家層面的改革應(yīng)盡快出臺(tái)。”
燕京華僑大學(xué)校長(zhǎng)華生強(qiáng)調(diào)，“要保證土地改革方向正確，取得實(shí)際效果，關(guān)鍵是要明確土地制度改革主要的受益主體究竟是誰”。他認(rèn)為，這個(gè)受益的改革主體主要應(yīng)該是移居城市的外來人口，首先是農(nóng)民工和農(nóng)民工家屬。土地制度改革不是給城中心和城郊的已經(jīng)很好的農(nóng)民繼續(xù)錦上添花，也不能成為開發(fā)商的盛宴，更不是為了城市的各界精英在城郊的別墅、莊園，能夠借機(jī)取得合法產(chǎn)權(quán)證，甚至進(jìn)一步多搞一些莊園。“土地制度改革的受益主體必須是農(nóng)民工及家屬等外來人口，偏離這條主線就一定會(huì)出大問題�！�
但胡存智認(rèn)為，“在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，切實(shí)保護(hù)各方的土地權(quán)益，不僅是農(nóng)民的土地權(quán)益要保護(hù)，各方的土地權(quán)益都應(yīng)該得到保護(hù)。”“我們城鎮(zhèn)化的目的是什么，就是使全體人民的生活都好起來，能夠享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的貢獻(xiàn)和繁榮，不僅是城里人要享受，農(nóng)民也要享受。但反過來也一樣，不僅是農(nóng)民要享受，城里人也要享受土地增值帶來的收益，這點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)原理所確定的。”
他不贊同全盤否定現(xiàn)行土地管理制度的觀點(diǎn)。他強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)行的土地管理制度基本上符合中國(guó)的國(guó)情，有力地支撐了改革開放30年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。當(dāng)然這不是說現(xiàn)行的土地制度沒有問題了�！�
不論從哪個(gè)角度來講，土地財(cái)政都是土地改革繞不過去的一道坎。
華生指出，土地改革第一要處理的就是土地財(cái)政問題。“必須考慮，土地財(cái)政如果取消會(huì)帶來哪些問題，要用什么樣的機(jī)制來替代，否則我們?cè)僦v100年縮小征地范圍也基本上沒用�！�
“如果其他措施跟不上，可能會(huì)產(chǎn)生新的分配不公�！秉S小虎提出，在放開土地市場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)該征收土地財(cái)產(chǎn)稅。以此來降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。他說，“財(cái)產(chǎn)稅是年年征的。包括宅基地，原則上也要征財(cái)產(chǎn)稅，但是農(nóng)民規(guī)定面積內(nèi)的可以免征。不要限制市民買房子，但買了就要年年交財(cái)產(chǎn)稅。這樣的話，地方政府對(duì)增量土地的依賴就可以逐漸轉(zhuǎn)移到存量土地上。但對(duì)此，胡存智看法不同。他認(rèn)為，對(duì)土地財(cái)政應(yīng)該深入研究。如果政府賣地收上來的錢算土地財(cái)政，那么，賣地變成收稅的方式，是不是就不算土地財(cái)政了？
近年來一直關(guān)注土地問題，并多次去成都等地調(diào)研的經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁強(qiáng)調(diào)，中央政府在制定政策時(shí)，應(yīng)該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)該合理吸收地方改革的經(jīng)驗(yàn)。他認(rèn)為，中國(guó)糧食改革的經(jīng)驗(yàn)很有借鑒意義。他說，過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，糧食實(shí)行的是統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策，農(nóng)民自己種的糧食不能賣，政府統(tǒng)一收購，用來保證城市和軍隊(duì)的用糧。最終糧食一直不夠吃。但如果貿(mào)然地一夜改掉統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度，國(guó)民經(jīng)濟(jì)可能出大問題。當(dāng)時(shí)采取了漸進(jìn)式的改革。經(jīng)過一些地方的嘗試，發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)突破口。第一，使剛性的制度增加一點(diǎn)彈性，交糧食可以變成交錢。不是所有的地方都一定要種糧，不適合種糧的地方，可以種其他經(jīng)濟(jì)作物，用其他經(jīng)濟(jì)收入交稅，政府再拿這個(gè)錢收購產(chǎn)糧區(qū)的糧食。第二，國(guó)家收上來的糧食在保證部隊(duì)用糧、保障城市供糧的基礎(chǔ)上，增產(chǎn)的糧食可以在市場(chǎng)上去賣，實(shí)行雙軌制。后來統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的改革基本上是在這種嘗試經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成全國(guó)性政策的�！跋确�(wěn)住，慢慢發(fā)育，時(shí)機(jī)成熟再變，完成市場(chǎng)化。雖然土地問題比糧食問題復(fù)雜，但這個(gè)經(jīng)驗(yàn)可以在土地改革中參考。”
他認(rèn)為，目前地方對(duì)土地改革的嘗試有兩點(diǎn)非常可取。一是確權(quán)，二是市場(chǎng)。比如成都的土地確權(quán)。先把土地的邊界劃清楚，確權(quán)不能光確定到集體，要確定到戶�！岸疫@個(gè)權(quán)利不是你給他轉(zhuǎn)讓權(quán)他一定轉(zhuǎn)讓，他拿了權(quán)也可以不轉(zhuǎn)讓，他覺得自己用合算就自己用，要他自己作決定。”第二，一定要有市場(chǎng)，因?yàn)橘Y源一定要放到市場(chǎng)來評(píng)價(jià)。
胡存智認(rèn)為，地方的經(jīng)驗(yàn)，給下一步的改革提供了很好的參考。作為政府部門，在試點(diǎn)上面有一個(gè)基本操作的要求，既要積極也要穩(wěn)妥。要充分地論證，同時(shí)還要試點(diǎn)，通過試點(diǎn)再進(jìn)行示范，最后推開。土地制度改革比較復(fù)雜，涉及各方面的利益也比較多，所以在這個(gè)問題上我們提出來積極穩(wěn)妥地進(jìn)行改革，針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程中的問題系統(tǒng)地考慮，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，系統(tǒng)解決。
陳錫文曾經(jīng)在上海做了一個(gè)調(diào)查，上海松江區(qū)原有工業(yè)企業(yè)共12.6萬家，一共用了11.5萬畝土地，平均每個(gè)企業(yè)占地9畝。最近他們以一種新的機(jī)制，不是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，而是主要以出租標(biāo)準(zhǔn)廠房或者特定的設(shè)計(jì)廠房的辦法建了一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)園區(qū)，結(jié)果情況有了非常大的變化。入園的企業(yè)平均每個(gè)占地不到1.5畝，由于注重了科技的進(jìn)步，引進(jìn)一些高新科技的企業(yè)，效率大不一樣。去年這個(gè)園區(qū)中工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達(dá)到136億元，比整個(gè)上海市級(jí)開發(fā)園區(qū)平均產(chǎn)出的60億元高出一倍多。這個(gè)園區(qū)所有的企業(yè)所繳納的稅收平均每畝地60萬元，松江其他11萬多畝地的12.6萬家企業(yè)平均每畝地只交10萬元。這說明通過改革，通過轉(zhuǎn)換機(jī)制，工業(yè)用地節(jié)約的空間是非常大的。
“土地管理制度的改革，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及方方面面的事情，絕對(duì)不是用一個(gè)簡(jiǎn)單的制度就能解決的。所以我們應(yīng)該要按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)土地制度改革�！焙嬷钦f。