環(huán)境群體事件在中國(guó)各類群體中已越來越突出。今年10月，寧波就爆發(fā)了一起PX事件，以致市政府鄭重表態(tài)：堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目！近年因類似的沖突而被迫取消或緩慢進(jìn)展的項(xiàng)目，較為著名的還有：廈門PX項(xiàng)目、大連PX項(xiàng)目、上海磁懸浮線、廣州番禺垃圾焚燒廠、天津PC項(xiàng)目、四川什邡鉬銅項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目和工程，原是地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城市化和現(xiàn)代化、提高GDP而千方百計(jì)爭(zhēng)取來的，但卻由于民眾的上訪、“散步”、“購物”、大規(guī)�？棺h游行甚至發(fā)展到群體性事件和激烈沖突，不得不放棄�！癙X類沖突”的結(jié)果往往是政府、企業(yè)和民眾三方共輸：政府權(quán)威性公信力受損、前期投入無回報(bào)，企業(yè)蒙受經(jīng)濟(jì)損失，民眾情感受傷害、就業(yè)等發(fā)展機(jī)會(huì)喪失。
如何減少此類沖突造成的損失，如何化解民眾抗?fàn)�，�?duì)相關(guān)沖突進(jìn)行有效管理，地方政府決策者有必要在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的過程中認(rèn)真考慮。
此類沖突又被稱為“鄰避沖突”。鄰避為
NotinMyBackyard的中文表達(dá)，即“不要在我家后院”。鄰避沖突自20世紀(jì)70年代初期起開始在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)。這些沖突是因一些設(shè)施的選址引起的，如監(jiān)獄、焚化爐、核電廠等。這些設(shè)施的建設(shè)對(duì)公共利益有好處，但公布選定的廠址后往往遭到當(dāng)?shù)鼐用竦目棺h和反對(duì)。
鄰避設(shè)施大致可分為污染性設(shè)施（在生產(chǎn)過程中對(duì)空氣、水或土壤可能產(chǎn)生污染，如化工廠等），空間摩擦設(shè)施（賭場(chǎng)等），不愉悅設(shè)施（火葬場(chǎng)、傳染病院等），厭惡性設(shè)施（可能會(huì)影響附近居民的健康，如垃圾焚燒廠、垃圾掩埋場(chǎng)等），風(fēng)險(xiǎn)集中設(shè)施（核電廠等）。
我國(guó)改革開放30多年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化加速，相關(guān)設(shè)施建設(shè)的需求增加，同時(shí)，民眾對(duì)環(huán)境的質(zhì)量要求和維權(quán)意識(shí)也在提高。這樣，對(duì)“PX類項(xiàng)目”即鄰避設(shè)施的規(guī)劃和建立，就出現(xiàn)了若干理性和非理性的抗?fàn)幮袨椤?BR> 鄰避沖突產(chǎn)生的直接原因是對(duì)鄰避設(shè)施的厭惡。相關(guān)設(shè)施有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共福利，但負(fù)面效果卻主要由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)；現(xiàn)實(shí)中各種鄰避設(shè)施災(zāi)難的發(fā)生，加劇了居民的心理恐懼。沖突發(fā)生的深層次原因?yàn)�，民眾環(huán)境權(quán)益意識(shí)的提高和對(duì)環(huán)境權(quán)益的維護(hù)；還由于民眾與專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不同，民眾更多是從直覺和感性出發(fā)，專家則是從技術(shù)和概率出發(fā)。居民在決策中的主體地位未受到尊重，是沖突的心理原因。
近年發(fā)生過一些較著名的鄰避事件沖突，這些沖突事件有以下特點(diǎn)。
1.相互信任低落
民眾、地方政府、企業(yè)等利益相關(guān)方存在信任鴻溝。政府對(duì)民眾不信任，認(rèn)為鄰避抗?fàn)幨嵌桃�、非理性、自私自利的情緒行為，甚至是無賴行徑，其中有些是打著環(huán)保的幌子，勒索環(huán)�；仞伒摹碍h(huán)保流氓”。
民眾對(duì)地方政府亦不信任。政府公信力的削弱使民眾多傾向于懷疑政府所說的一切。某些地方政府漠視污染問題，在環(huán)評(píng)中造假。如
2009年廣東番禺垃圾焚燒廠的環(huán)評(píng)中，由于政府官員、專家和廠商結(jié)成了利益聯(lián)盟，其環(huán)評(píng)結(jié)果自然得不到公眾認(rèn)同。近年發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件，多源于環(huán)評(píng)中的“衛(wèi)生防護(hù)距離”造假。浙江德清事件中，500米范圍內(nèi)的113戶居民被“遺漏”。廣東河源事件的環(huán)評(píng)報(bào)告，將500米內(nèi)的常住居民129戶400多人的村莊完全忽略。這些現(xiàn)象，使得民眾無法相信政府“控制污染”的承諾。
由于相互的不信任，地方政府往往在項(xiàng)目起始階段進(jìn)行信息封鎖，廈門的PX項(xiàng)目、上海的磁懸浮線、四川什邡項(xiàng)目，政府不公開信息的做法如出一轍。但民眾一旦得知后，往往出現(xiàn)激烈反應(yīng)，鄰避沖突一觸即發(fā)，三敗俱傷。
2.民眾參與缺位
鄰避沖突還有一個(gè)共同點(diǎn)：沖突爆發(fā)后才出現(xiàn)彌補(bǔ)性的公眾參與，而事前卻是完全的參與缺位。地方政府認(rèn)為，項(xiàng)目只要通過了環(huán)境影響評(píng)估，在政府網(wǎng)站進(jìn)行公告后就可以開工建設(shè)。但是，許多地方政府的決策者沒有意識(shí)到，現(xiàn)階段，這種由專家進(jìn)行封閉式評(píng)估，然后告知民眾，甚至以公權(quán)力強(qiáng)迫其接受的決策模式已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。由于在項(xiàng)目的論證和決策各個(gè)階段，利益直接相關(guān)的民眾都被置于事外，情緒性對(duì)抗就成了他們的直接反應(yīng)。
真實(shí)有效的環(huán)境影響評(píng)估可以減少、化解鄰避沖突，只有在公眾相信項(xiàng)目不會(huì)造成較大的污染或這種污染在技術(shù)的可控范圍內(nèi)，且政府可以保護(hù)民眾免于環(huán)境災(zāi)難的前提下，才會(huì)平靜地接受鄰避項(xiàng)目。這就要求環(huán)境評(píng)估的全過程中實(shí)現(xiàn)公眾真正參與。
虛假的公眾參與也難以減少鄰避沖突。四川什邡的鉬銅項(xiàng)目開工前，附近村民收到了村委會(huì)發(fā)放的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見表”，表中列出了項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)氐暮锰�，但�?duì)可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)卻只字不提。
截至2009年底，中國(guó)內(nèi)地已經(jīng)有13家PX生產(chǎn)企業(yè)、16套生產(chǎn)裝置。從廈門遷建的PX項(xiàng)目，也在福建彰州彰浦縣落腳。世界各國(guó)的PX裝置也不斷上馬。在現(xiàn)代化、城市化的進(jìn)程中，PX、PC或相關(guān)的鄰避項(xiàng)目的建設(shè)是必然的。這就要求我們各地方政府的決策者，不要僅僅充當(dāng)平息事態(tài)的救火隊(duì)長(zhǎng)，更要重視近年鄰避沖突的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，化解和減少?zèng)_突。
很多國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐證明，技術(shù)緩解和環(huán)保補(bǔ)償是減緩鄰避沖突的兩種重要工具。而這些工具能否發(fā)揮作用，取決于公眾能否真正參與其中。專家建議，相關(guān)決策者可從以下兩方面進(jìn)行嘗試。
1.有效溝通
民眾的鄰避抗?fàn)巵碓从趯?duì)項(xiàng)目的不了解以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的擔(dān)憂，這就要求政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)群體進(jìn)行積極的有效溝通，把“知”的權(quán)利給予民眾，將鄰避項(xiàng)目的各種資訊包括收益和風(fēng)險(xiǎn)等告知民眾，從而獲得民眾支持。政府可以通過電視、報(bào)紙、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等媒介進(jìn)行信息公開，利用社區(qū)的公告欄等進(jìn)行公示，甚至在必要時(shí)進(jìn)行面對(duì)面的溝通。
面對(duì)高漲的鄰避抗?fàn)幒瓦\(yùn)動(dòng)，政府往往不愿意主動(dòng)開放鄰避項(xiàng)目的環(huán)評(píng)和危害等老百姓關(guān)注的信息，但最后不得不面對(duì)過激抗?fàn)幉⑼讌f(xié)，形成惡性循環(huán)。2007年以來發(fā)生的鄰避沖突事件基本上按同一模式進(jìn)行：政府宣布項(xiàng)目啟動(dòng)―民眾抗議―沖突升級(jí)―政府妥協(xié)―項(xiàng)目延期、遷建或停止。地方政府的決策者并沒有積極吸取其他地方的教訓(xùn)，甚至為了避免公眾的反對(duì)，進(jìn)一步封鎖信息。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代不可能成功的信息封鎖舉措，更加激化了矛盾。
瑞典比較重視對(duì)民眾進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與核能安全風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容溝通。瑞典的核能安全機(jī)關(guān)與輻射保護(hù)局，為了體現(xiàn)政府的透明度和獲得公民的信任，設(shè)計(jì)了風(fēng)險(xiǎn)溝通模式（RISCOM），主要包括信息透明、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、組織參與和公民參與等內(nèi)容。過去十余年間，曾有5個(gè)歐盟國(guó)家借鑒瑞典的RISCOM模式解決核廢棄物等鄰避設(shè)施的爭(zhēng)議。
各級(jí)地方政府有必要在積極借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的有效溝通模式。可以采取信息公開、問卷調(diào)查、民意訪談、召開聽證會(huì)等方式，加強(qiáng)民眾、專家和政府官員間的溝通交流，防止矛盾激化，化解鄰避沖突。
2.促進(jìn)民眾參與
如果鄰避設(shè)施的選址過程是暗地操作，一旦居民知道自己居住的范圍就是鄰避設(shè)備的興建地址時(shí)，由于毫無心情準(zhǔn)備，在憤怒和驚詫情緒的支配下只會(huì)誓言抗?fàn)幍降�。江蘇無錫東港鎮(zhèn)的村民發(fā)現(xiàn)真相，是在建設(shè)的垃圾焚燒廠點(diǎn)火試驗(yàn)時(shí)；而廣州番禺的業(yè)主直到媒體大篇幅報(bào)道后，才知曉身邊將建垃圾焚燒場(chǎng)的消息。這加劇了民眾對(duì)政府不信任和恐慌情緒，隨后就爆發(fā)了抗議。
要減少鄰避沖突和事件，必須促進(jìn)民眾的全程參與。不僅要參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)等環(huán)境論證階段，還要參與鄰避設(shè)施選址和補(bǔ)償?shù)葲Q策階段，重要的是在鄰避項(xiàng)目的規(guī)劃期間參與，而不是在沖突爆發(fā)后才參與。
環(huán)境論證階段的參與，可幫助民眾真實(shí)了解鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和可能獲得的收益；而參與補(bǔ)償決策，則有可能在反映民眾對(duì)補(bǔ)償回饋的真實(shí)需求前提下，增加鄰避項(xiàng)目的被接受度。
臺(tái)灣地區(qū)曾積極推動(dòng)環(huán)保協(xié)議書制度，以保證民眾參與鄰避項(xiàng)目的環(huán)保補(bǔ)償。此制度要求民眾和廠商之間簽訂環(huán)保協(xié)議書，就環(huán)保補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式和年限等作出具體規(guī)定�！跋Ｍ高^社會(huì)各界的監(jiān)督力量，由政府機(jī)關(guān)當(dāng)公證人，由工廠和居民簽訂‘不污染后院’的君子協(xié)議書”。這種制度雖存在缺陷，但在臺(tái)灣宜蘭縣和臺(tái)南市已經(jīng)有成功案例。臺(tái)灣注重民眾參與鄰避項(xiàng)目規(guī)劃的做法值得學(xué)習(xí)。
德國(guó)采用“共識(shí)會(huì)議”的方式化解鄰避沖突。地方政府在鄰避設(shè)施選址建設(shè)前，會(huì)與當(dāng)?shù)鼐用翊頊贤▽?duì)話，反復(fù)討論。而居民可選擇自己信賴的專家主持環(huán)評(píng)，一同參與設(shè)施的規(guī)劃、補(bǔ)償?shù)雀鱾�(gè)環(huán)節(jié)。雖名為“會(huì)議”，但達(dá)成共識(shí)的時(shí)間往往長(zhǎng)達(dá)一年。盡管在初期付出很高的時(shí)間成本，卻較好地解決了鄰避設(shè)施的建設(shè)問題。
相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。隨著我國(guó)城市化的加快和公民權(quán)益意識(shí)的增長(zhǎng)，可以預(yù)見，未來鄰避沖突仍會(huì)增加。地方政府的決策者應(yīng)該擺脫“鄰避無意識(shí)狀態(tài)”，不再用“不明真相群眾的群體性事件”方法來簡(jiǎn)單處理。目前的治理策略只是使鄰避設(shè)施的建設(shè)陷入困境，鄰避沖突的解決也毫無進(jìn)步，真正是“欲速則不達(dá)”。我們應(yīng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善應(yīng)對(duì)策略，減少?zèng)_突和共輸，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，保持社會(huì)穩(wěn)定。