黨的十八大報告明確指出：“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。”城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”�？梢�，城鎮(zhèn)化是破解“三農(nóng)”難題的有效途徑之一。

“三農(nóng)”的內(nèi)部關(guān)系與均衡發(fā)展

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民本來有著天然的聯(lián)系，但是，現(xiàn)在農(nóng)民顯然與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)生了背離，“三農(nóng)”內(nèi)部的對立統(tǒng)一構(gòu)成了其內(nèi)部邏輯的內(nèi)容。
　　認(rèn)識“三農(nóng)”的內(nèi)部關(guān)系，首先從其依存關(guān)系分析�，F(xiàn)在，伴隨著農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間的流動，農(nóng)民已游離于城鄉(xiāng)、一二三產(chǎn)業(yè)之間，不再依賴農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，但是，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)仍然需要農(nóng)民，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村則互為生存條件。由此可以將“三農(nóng)”問題簡單地分為：農(nóng)民問題、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。如果仍然圍繞著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村來認(rèn)識和解決農(nóng)民問題，恐怕難達(dá)目的。其次從農(nóng)村特有的生產(chǎn)要素分析。農(nóng)村特有的生產(chǎn)要素，即土地和農(nóng)村勞動力（農(nóng)民）。土地是農(nóng)村存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本條件，離開土地就無從談?wù)撧r(nóng)業(yè)和農(nóng)村。所以，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題可以根本地歸結(jié)為土地問題，包括：土地權(quán)利的確認(rèn)和實現(xiàn)途徑；土地配置的方向和數(shù)量限制；土地保護，尤其是耕地保護。農(nóng)民是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中最活躍最能動的力量，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的中堅力量，也是農(nóng)村中最有創(chuàng)造力的力量。作為勞動力主體的青壯年農(nóng)民能否留在農(nóng)村，受過教育的農(nóng)民能否回流農(nóng)村，不僅決定了農(nóng)業(yè)的發(fā)展能力，而且決定了農(nóng)村的進(jìn)步能力。所以，農(nóng)民是“三農(nóng)”中最寶貴的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村越來越難留住的人群。
　　從根本上分析，“三農(nóng)”問題絕不是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的簡單匯總，而是它們相互膠著中產(chǎn)生的綜合問題。當(dāng)前，“三農(nóng)”內(nèi)部問題突出地表現(xiàn)為以下三個方面：一是沒有厘清“三農(nóng)”的內(nèi)在邏輯，導(dǎo)致認(rèn)識和解決“三農(nóng)”問題缺乏戰(zhàn)略觀念和系統(tǒng)觀點；二是沒能把握社會變遷趨勢，導(dǎo)致對農(nóng)村定位和存在價值認(rèn)識模糊，解決問題的措施不太適用；三是沒有充分認(rèn)識到農(nóng)民問題的復(fù)雜性，導(dǎo)致不能夠全面而恰當(dāng)?shù)卦u估和解決農(nóng)民問題。

“三農(nóng)”的外部關(guān)系和各部門地協(xié)調(diào)發(fā)展

　　在交通和通訊技術(shù)高度發(fā)達(dá)、工商業(yè)文明強勢擴張、農(nóng)民工大規(guī)模流動的情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民已經(jīng)失去了獨立存在的條件，基于血緣的宗族關(guān)系和基于地緣的同鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)被基于交易的工商關(guān)系所取代�！叭�農(nóng)”問題不僅僅是“三農(nóng)”本身的問題，也是其他行業(yè)的問題，是社會問題，是政治問題，它的產(chǎn)生與外部因素有關(guān)，其解決也有賴于跟外部環(huán)境的互動。
　　“三農(nóng)”的外部關(guān)系，可從國家與“三農(nóng)”的關(guān)系、城市與農(nóng)村的關(guān)系、農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系三個方面來認(rèn)識。
　　外部因素對“三農(nóng)”的影響，一方面是妨礙“三農(nóng)”發(fā)展、加重“三農(nóng)”問題的有害因素，另一方面是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展、有助于“三農(nóng)”問題解決的有利因素。我們這里只分析外部因素的有害影響。
　　一是城市及二三產(chǎn)業(yè)憑借其天然的競爭優(yōu)勢，廉價掠奪農(nóng)村的要素資源，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村被動衰退。不同產(chǎn)業(yè)的競爭主要就是生產(chǎn)要素的競爭。生產(chǎn)要素總是向生產(chǎn)效率更高的產(chǎn)業(yè)流動。農(nóng)業(yè)本身的天然屬性決定了其生產(chǎn)效率正常情況下會低于工商業(yè)與服務(wù)業(yè)，對人才、技術(shù)、資本、管理等生產(chǎn)要素的吸引力弱于工商業(yè)與服務(wù)業(yè)。在生產(chǎn)要素自由流動的情況下，農(nóng)業(yè)不僅不能吸納其他行業(yè)的資源，而且其本身的資源常常被其他行業(yè)所吸納。第二、三產(chǎn)業(yè)越是發(fā)展，生產(chǎn)要素越是脫離農(nóng)業(yè)而外流到其他行業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村缺乏人才、資本、技術(shù)和管理，資本市場和貨幣市場卻傾向于服務(wù)工商業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市。
　　二是政策偏向城市和二三產(chǎn)業(yè)，加重了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰退。工業(yè)革命之后，國家的競爭力由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)向工業(yè)制造能力。交通、通訊技術(shù)和現(xiàn)代金融的巨大進(jìn)步，讓國家競爭力依賴于其第三產(chǎn)業(yè)競爭力和工業(yè)競爭力。所以，法律和政策傾向于支持第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展實屬增強國家競爭力的需要和必然。同理，城市既是工商業(yè)文明的需要、結(jié)果和成就，也是國家管理的平臺和展示國家管理能力的平臺。管理好、發(fā)展好城市既是國家發(fā)展和強大的需要，也是社會穩(wěn)定和進(jìn)步的重要保證。這種政策傾斜的必然性卻加重了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的衰退。解決“三農(nóng)”問題需要調(diào)整政策的力度，平衡城鄉(xiāng)和工農(nóng)的利益，卻不能因此調(diào)整優(yōu)先發(fā)展城市和二三產(chǎn)業(yè)的政策取向。
　　三是城市對政府的游說能力明顯強于農(nóng)村，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民公平獲得公共資源變得愈發(fā)困難。城市與政府的特殊地緣關(guān)系使政府能夠?qū)Τ鞘袉栴}感同身受，從而政府會非常容易地理解城市問題，愿意與市民和當(dāng)?shù)毓芾懋?dāng)局交流和溝通城市問題，并會想方設(shè)法解決城市問題。相反，農(nóng)村問題與政府距離（包括空間和心理距離）較遠(yuǎn)，農(nóng)民跟政府的交流與溝通又存在語言、習(xí)慣、利益、地位等的障礙，這就使農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民獲得政府切實關(guān)注和公共資源支持變得困難起來。

在城鎮(zhèn)化背景下解決“三農(nóng)”問題

　　解決“三農(nóng)”問題既需要具體的政策措施，更需要基于實踐的制度設(shè)計。
　　尊重實踐，尊重人民，實事求是地分析問題和解決問題，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策的內(nèi)在規(guī)律性。1982—1986年中央“五個一號文件”之所以能夠帶來我國農(nóng)業(yè)的空前繁榮，就是因為其制度精神從根本上真正極大地解放了生產(chǎn)力，而不是單個政策措施的組合。“五個一號文件”的成功經(jīng)驗可以高度概括為20個字：尊重人民，尊重實踐，視野開闊，態(tài)度開放，實事求是。貫徹經(jīng)驗始終的是實事求是。
　　我國地大人多，各地區(qū)的自然狀況千差萬別，各地區(qū)、各部門的經(jīng)濟發(fā)展水平也差距極大，甚至同一地區(qū)的不同部門、同一部門的不同個體也有顯著的差別。所以，國家層面制定的具體政策絕對不能“一刀切”，即使是在一些地方試驗成功的做法，也不一定適合一陣風(fēng)似地在全國推廣。鄧小平同志倡導(dǎo)的“先試點—再試驗—擴大面積試驗—成功后推廣”這種工作模式已經(jīng)被實踐證明是有效的，從管理理論上講也是科學(xué)的。所以，政府應(yīng)該鼓勵人民群眾結(jié)合當(dāng)?shù)睾妥约旱膶嶋H去大膽地試，大膽地闖。不以位高而鄙視群眾，不以權(quán)威而壓制群眾，不以善良動機去強迫群眾，不以信息優(yōu)勢去武斷決策。政府還要及時總結(jié)人民群眾實踐創(chuàng)造的經(jīng)驗教訓(xùn)，從中提煉帶有普遍性、規(guī)律性的東西，適時地將其上升到制度層面，用國家法律法規(guī)政策的形式予以規(guī)范，進(jìn)行推廣。
　　制度設(shè)計應(yīng)注重長遠(yuǎn)性和適用性，避免短期性和隨意性，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策整體中的關(guān)鍵性�！叭�農(nóng)”問題是個紛繁復(fù)雜的問題包，包含著前述的內(nèi)部關(guān)系、外部關(guān)系和制度約束。所以，必須把“三農(nóng)”問題放在更宏大的歷史視野、世界范圍、科學(xué)發(fā)展的范疇內(nèi)來認(rèn)識，并據(jù)此制定政策措施，而不能犯近視病、短視病、獨眼病和狂躁病。徹底解決“三農(nóng)”問題就不能不運用系統(tǒng)論的觀點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、平衡解決，否則，解決的問題越多引起的問題越多，需要進(jìn)一步解決的問題更多，最后竟把單純的“三農(nóng)”問題解決成了經(jīng)濟問題、社會問題、政治問題、政權(quán)問題。
　　總結(jié)歷史經(jīng)驗，我們下了很大的決心、費了很多的力量、用了很長的時間來解決“三農(nóng)”問題，卻總是效果不佳。原因何在呢？主要原因就在于始終沒有克服制約問題解決的瓶頸：就事論事的政策措施較多，全面長遠(yuǎn)的制度設(shè)計欠缺；缺乏歷史觀念、全球視野、系統(tǒng)認(rèn)識、整體規(guī)劃。
　　在進(jìn)行制度設(shè)計時，還必須處理好這樣幾個關(guān)系：現(xiàn)實需要與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系、整體需要與局部利益的關(guān)系、全面推進(jìn)與重點突破的關(guān)系、制度設(shè)計與物質(zhì)條件的關(guān)系。
　　優(yōu)先處理當(dāng)前問題，有條不紊地規(guī)劃解決長遠(yuǎn)問題，把握制定解決“三農(nóng)”問題政策系統(tǒng)中的突破性。有效地解決當(dāng)前問題是防范和解決長遠(yuǎn)問題的前提，系統(tǒng)地把握整體問題是防范和解決局部問題的關(guān)鍵。
　　當(dāng)前，“三農(nóng)”領(lǐng)域迫切需要解決的問題就是：在規(guī)劃出城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)途徑和具體措施，做到新農(nóng)村建設(shè)跟城鄉(xiāng)一體化建設(shè)相協(xié)調(diào)的前提下，妥善解決農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與保證國家糧食安全、農(nóng)民權(quán)利保障與農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村重新定位與農(nóng)村管理創(chuàng)新等三個關(guān)鍵問題。
　　在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中穩(wěn)步解決“三農(nóng)”問題，把城鎮(zhèn)化作為解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略支撐點。城鎮(zhèn)化并非城市化，也不是單純的工業(yè)化或者商業(yè)化，而是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地同步發(fā)展。在這里，必須保證國家的糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，必須保護耕地不受侵害，必須在農(nóng)業(yè)勞動者市民化的過程中確保其公民權(quán)利城市化。城鎮(zhèn)化是高度融合工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程，其目的：既是為保證實現(xiàn)2020年全面建成小康社會目標(biāo)尋找新的經(jīng)濟增長點，也是為有效保護農(nóng)民的合法權(quán)利和保證其平等地分享現(xiàn)代化成果，還是為以工促農(nóng)、以城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村奠定基礎(chǔ)。以城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，必能較快較好地解決“三農(nóng)”問題。