當(dāng)前我們國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要還是靠政府,那么政府自己直接搞就有一個(gè)問題:錢從哪兒來?目前來看,相當(dāng)程度上依靠的是土地財(cái)政。 嚴(yán)格來說,國外也是土地財(cái)政,西方國家地方財(cái)政收入60%~70%來自土地稅或房產(chǎn)稅。我們的土地財(cái)政跟西方不一樣,來自增量土地,靠征農(nóng)民的地來賣。這樣的土地財(cái)政是靠?jī)纱笾贫葋碇蔚模阂粋(gè)是征地制度,還有一個(gè)就是政府經(jīng)營土地的制度。這是我們國家一個(gè)特殊的制度。西方國家雖然也有國有土地或公有土地,但不由政府直接經(jīng)營,而我們是由政府直接經(jīng)營的。 中國大規(guī)模開始政府經(jīng)營土地的實(shí)踐從1998年開始。在這一制度下,有償用地制度開始全面實(shí)施。中國開始大規(guī)模的城市化進(jìn)程,對(duì)土地的需求大大增加。同時(shí)在分稅制之下,地方政府有了搞土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力。一旦地方政府食髓知味,再加上有償用地制度的支持,政府經(jīng)營土地迅速發(fā)展,成為全國性的浪潮。 必須承認(rèn),在中國城市化大發(fā)展的階段,政府經(jīng)營土地制度在最初起到了正面作用,顯著推動(dòng)了中國城市化的進(jìn)程。然而,在這一制度下,政府既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員,很快就暴露出該制度的問題。從近年國內(nèi)政府經(jīng)營土地的實(shí)踐來看,這一制度的弊端表現(xiàn)在多個(gè)方面。 首先,政府經(jīng)營土地會(huì)刺激政府不斷擴(kuò)大土地利用規(guī)模,這使得中國保護(hù)耕地的國策難以落實(shí)。這也造就了中國的耕地保護(hù)成本極高。 其次,政府經(jīng)營土地,客觀上形成了與民爭(zhēng)利的局面,造成社會(huì)分配不公。在中國現(xiàn)有的土地制度下,政府身兼裁判員和運(yùn)動(dòng)員兩個(gè)角色,土地利用的增值部分大部分都被政府拿走。由于憲法取締了土地的私有產(chǎn)權(quán),私人無法擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán),更不用說擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營收益。 第三,政府對(duì)土地財(cái)政的依賴以及土地金融的發(fā)展,透支了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來,也使得政府有深陷信用危機(jī)的可能。近年地方政府財(cái)政吃緊,地方債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張,僅銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)的地方融資平臺(tái)負(fù)債就高達(dá)10萬億元以上。土地財(cái)政(同時(shí)也有土地負(fù)債)的不斷擴(kuò)張,也將銀行牽涉進(jìn)來。巨額的房地產(chǎn)和土地融資,其中包含了不小的金融風(fēng)險(xiǎn)。 第四,政府經(jīng)營土地制度作為一種制度性安排,導(dǎo)致政府的主要注意力被吸引到如何拿土地做文章上。據(jù)了解,在政府的土地需求中,有40%屬于公益用地,30%是低價(jià)出讓的工業(yè)用地,剩下的30%才是經(jīng)營性用地。而經(jīng)營土地的政府需要在最后30%的土地經(jīng)營中補(bǔ)齊前兩種方式付出的成本。不難發(fā)現(xiàn),專注經(jīng)營土地已經(jīng)使得政府行為出現(xiàn)嚴(yán)重的扭曲和失控。 在現(xiàn)有制度下,土地財(cái)政模式已在全國各級(jí)政府變得普遍。但應(yīng)該看到,政府的土地收入背后,對(duì)應(yīng)的卻是兩大類債務(wù):一類是企業(yè)和個(gè)人(用地者)的負(fù)債,土地財(cái)政透支了他們未來的利潤和收入;第二類是政府直接負(fù)債,如各類土地融資、地方債務(wù)等。 由于拿到土地就等于拿到利益,政府經(jīng)營土地的制度還是滋生大量腐敗的溫床。從官方公布的國內(nèi)高級(jí)官員腐敗數(shù)據(jù)分析,最嚴(yán)重的腐敗行為幾乎都發(fā)生在房地產(chǎn)領(lǐng)域。 中國要深化改革,就必須改革現(xiàn)有的政府經(jīng)營土地的制度。要指出的是,土地制度改革不只是政府改革的問題,還是整個(gè)社會(huì)如何分配利益的問題。因此,土地使用制度的改革是中國深化改革的一個(gè)焦點(diǎn)。
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