在需要改革的各個(gè)領(lǐng)域中，包括經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、社會(huì)改革、法制建設(shè)等等，特別需要做的而且比較可行的方案是以深度的行政體制改革作為突破，輔之以一定程度的政治體制改革和法制建設(shè)。同時(shí)，把很多經(jīng)濟(jì)體制改革沒(méi)有完成的具體措施進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)。
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行政體制改革應(yīng)當(dāng)是整體系統(tǒng)改革 |
行政體制改革應(yīng)當(dāng)是整體系統(tǒng)的改革，我們以前的思路主要是機(jī)構(gòu)改革。但是如果沒(méi)有整體系統(tǒng)的思路，機(jī)構(gòu)改革效果往往不明顯。行政體系改革包括公務(wù)員/干部體系改革，政府職能改革，政府運(yùn)行資源配置的改革，地方政府體系改革，等等。
首先，我們的公務(wù)員/干部體系需要有比較大的改革，把政務(wù)官和事務(wù)官區(qū)分開(kāi)來(lái)。二者在行政體系中的作用和激勵(lì)是不同的。政務(wù)官主要針對(duì)有政治抱負(fù)的公務(wù)員，有較大的發(fā)展空間，也要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)(如個(gè)人隱私的公開(kāi)等等)，是政府人員中的少數(shù)。而事務(wù)官主要是針對(duì)盡忠職守的職業(yè)公務(wù)員，有專門的行政管理能力和穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展路徑，是政府人員中的絕大多數(shù)。二者較好地把一個(gè)行政體系中創(chuàng)新與穩(wěn)定的因素結(jié)合起來(lái)。
第二個(gè)問(wèn)題是政府職能問(wèn)題�？傮w來(lái)講，我們這些年的改革，主要是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒(méi)有把政府規(guī)制體系的建立放在一個(gè)戰(zhàn)略地位考慮。但是我覺(jué)得現(xiàn)在到了加強(qiáng)政府規(guī)制能力的時(shí)候了。美國(guó)在19世紀(jì)末“進(jìn)步時(shí)代”的重大變革之一就是開(kāi)始建立一套政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體系�，F(xiàn)在環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)安全、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品安全等等的各個(gè)方面都需要加強(qiáng)規(guī)制。但我們是碎片化處理，有點(diǎn)頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，規(guī)制機(jī)構(gòu)只是作為一般政府行政部門來(lái)設(shè)立，甚至有的把規(guī)制部門和發(fā)展部門放在同一個(gè)機(jī)構(gòu)下。這樣的規(guī)制體系很難發(fā)揮作用，所以我們目前整天看到生產(chǎn)安全問(wèn)題、各種事故屢禁不止。而整個(gè)這些監(jiān)管體系到底跟一般的政府行政體系有什么差別，獨(dú)立性、專業(yè)性到底在什么地方體現(xiàn)，我們研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
第三個(gè)問(wèn)題是如何保障政府的職能和資源的匹配，同時(shí)提供嚴(yán)格的監(jiān)督�，F(xiàn)在的實(shí)際情況是在中央層面，甚至于在省的層面，政府的職能和資源極不匹配，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)行為變形。目前社會(huì)輿論都講政府太大，實(shí)際上是結(jié)構(gòu)不合理。我們每次國(guó)際合作交流時(shí)，我都讓國(guó)外學(xué)者們猜一下中央政府某個(gè)部門有多少人，他們的猜測(cè)基本上都是我們現(xiàn)有實(shí)際數(shù)字的10倍、8倍或者是5倍，沒(méi)有一個(gè)猜中的。在我們現(xiàn)有職能不變的情況下，中央政府部門的公務(wù)員其實(shí)是不夠用的，幾乎所有的部門都在借調(diào)人。
第四個(gè)問(wèn)題是公務(wù)員職業(yè)要求和待遇不匹配。我們目前對(duì)政府公務(wù)員的能力和道德水準(zhǔn)要求很高，但我們的名義工資與人才市場(chǎng)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)相比差距很大�，F(xiàn)在政府的名義工資水平很低，很難保證底層公務(wù)員能夠有一個(gè)體面的生活。另外就是公務(wù)員收入的延期支付機(jī)制我們也沒(méi)有使用， 1987年我在美國(guó)讀MPA到華盛頓市政府實(shí)習(xí)的時(shí)候碰到這個(gè)問(wèn)題，我問(wèn)他們工資收入與市場(chǎng)水平相比如何，他們說(shuō)政府部門的工資比市場(chǎng)工資一般確實(shí)要低一些。但是政府工作有一定的保障，同時(shí)，政府有延期支付，退休之后各種保障很不錯(cuò)，但如果犯錯(cuò)誤就會(huì)前功盡棄。這樣對(duì)貪污腐敗實(shí)際上也形成了約束機(jī)制。
第五個(gè)問(wèn)題是地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題。剛才談到的中央政府人太少，與此相比就是地方黨委、政府、人大、政協(xié)這些機(jī)構(gòu)綜合起來(lái)龐大臃腫，這才是中國(guó)政府機(jī)構(gòu)人浮于事的根本所在。中國(guó)政府的體制是單一制，但是否地方各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)一定要完全復(fù)制中央層面的黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置值得分析。有些直轄市，省會(huì)城市的市、縣(區(qū))、街道辦事處機(jī)構(gòu)的設(shè)置高度重疊，完全是浪費(fèi)。中央和地方的職能和財(cái)政資源到底怎么去匹配、去互補(bǔ)，而不是重復(fù)，這個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真分析研究，加以改革。
與行政體系改革相關(guān)的公共部門改革也有很多問(wèn)題，我談兩個(gè)具體的問(wèn)題，一個(gè)是事業(yè)單位改革，還有一個(gè)是加強(qiáng)人大作為公共政策整合平臺(tái)的建設(shè)。
事業(yè)單位改革的進(jìn)展不樂(lè)觀，但必須大力推進(jìn)。事業(yè)單位改革的社會(huì)影響是巨大的，教育、醫(yī)療、科技等等都在這上頭，大數(shù)差不多4000萬(wàn)人，比700萬(wàn)公務(wù)員這個(gè)數(shù)字大得多，而這個(gè)恰恰是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)化社會(huì)、工業(yè)化社會(huì)向知識(shí)型、服務(wù)型社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。專業(yè)技術(shù)人員在任何社會(huì)都是中產(chǎn)階級(jí)里的中堅(jiān)力量。但是我們前些年的做法形成了一個(gè)獨(dú)特的現(xiàn)象，那就是對(duì)這個(gè)階層前所未有的仇視。對(duì)醫(yī)生、教師、科研人員的網(wǎng)上謾罵侮辱已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)中的人身攻擊也不在少數(shù)。這種事情在中國(guó)歷史和世界范圍是前所未有的，需要深刻反思。其根本原因之一就是我們沒(méi)有提供一個(gè)合理的制度環(huán)境讓這些領(lǐng)域合理發(fā)展。我們一方面把這些服務(wù)定義為公共服務(wù)，但是又不想真正買單。以北京市的公立醫(yī)院為例，大部分醫(yī)院從政府獲得的撥款不到其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的10%。而政府定價(jià)的極其不合理，又使得現(xiàn)有的醫(yī)院無(wú)法從現(xiàn)有的正常收費(fèi)機(jī)制中獲得合理的成本補(bǔ)償。這些醫(yī)院只能想辦法通過(guò)各種扭曲的方式來(lái)收費(fèi)運(yùn)營(yíng)，形成廣泛的社會(huì)抱怨。其實(shí)，高校和科研機(jī)構(gòu)都面臨類似的問(wèn)題。
另外一個(gè)問(wèn)題就是要把各級(jí)人大作為社會(huì)意志表達(dá)和整合的唯一的、根本的合法機(jī)制來(lái)建設(shè)�，F(xiàn)在我們國(guó)家社會(huì)公共政策討論的機(jī)制很多，大家通過(guò)各種方式來(lái)反映意見(jiàn)，這個(gè)都需要。但這種結(jié)果就是我們公共政策的碎片化。在討論促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，大家都感覺(jué)需要減稅，給企業(yè)更大的發(fā)展空間。但是在討論社會(huì)政策時(shí)，大家又都說(shuō)要加強(qiáng)政府對(duì)公共服務(wù)的投入。這兩個(gè)建議是完全矛盾的。但是我們沒(méi)有一個(gè)共同的平臺(tái)，大家把政府的收入和支出放在一起來(lái)討論，看看這些收入來(lái)的是否合理，都花到哪兒去了，收支是否能夠平衡，如果無(wú)法平衡，通過(guò)什么方式來(lái)融資等等。這個(gè)基本的平臺(tái)就是各級(jí)人大，這個(gè)過(guò)程就是政府的預(yù)算過(guò)程。