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呼吁全國人大收回稅收立法權(quán)，體現(xiàn)了民主建設(shè)、依法治國的要求，為我國的財(cái)稅法治化和改革提出了一條充滿希望的路徑。
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現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法中存在著一些問題，在稅種體系基本建立、法治思維得到普遍推崇的當(dāng)前階段，有必要將稅收立法權(quán)收歸全國人大。
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稅收立法權(quán)收歸人大是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)而又關(guān)涉方方面面的綜合性工程，應(yīng)立足長遠(yuǎn)和整體化的視角，做好充足的前期預(yù)案。
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房產(chǎn)稅、“營改增”擴(kuò)圍還沒有塵埃落定，遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等新的稅種仍處于理論探討的階段，全國人大應(yīng)結(jié)合收回稅收授權(quán)立法的趨向，主動(dòng)在這些新事項(xiàng)的立法上有所作為。
近期，全國人大代表趙冬苓聯(lián)合31位代表，將《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交本屆全國人民代表大會(huì)議案組，此舉引起了各界的廣泛支持，激發(fā)了專家學(xué)者、社會(huì)民眾對(duì)人大稅收立法權(quán)的熱烈討論。就此，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、法學(xué)院教授劉劍文先生，請(qǐng)他對(duì)此事件和稅收立法權(quán)問題闡述看法。
記者：首先，對(duì)趙冬苓等全國人大代表提交有關(guān)稅收立法權(quán)議案這件事情，想請(qǐng)劉教授談?wù)勀目捶ā?BR> 劉劍文：我們先看一下我國當(dāng)前的稅收立法狀況。
目前，只有《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》及《稅收征收管理法》是由全國人大及其常委會(huì)制定的，而其他領(lǐng)域的稅收實(shí)體或程序性事項(xiàng)均由國務(wù)院及財(cái)稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。盡管全國人大常委會(huì)已于2009年6月廢止了1984年的稅收立法授權(quán)，但國務(wù)院依據(jù)1985年全國人大有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的授權(quán)，制定了數(shù)量眾多的稅收暫行條例，這一局面延續(xù)了近三十年沒變。
在這種背景下，呼吁全國人大收回稅收立法權(quán)，無疑回應(yīng)了民主建設(shè)、依法治國的時(shí)代要求，也為我國的財(cái)稅法治化和改革發(fā)展開啟了一條充滿希望的路徑。
記者：那么，以往全國人大授權(quán)國務(wù)院及財(cái)稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的權(quán)力，對(duì)這種稅收立法權(quán)的授權(quán)，應(yīng)該怎么評(píng)價(jià)。
劉劍文：回顧全國人大在1984年、1985年所作的兩次授權(quán)，這在當(dāng)時(shí)稅種分散零落、稅制建設(shè)需求急切的歷史情境下實(shí)為迫不得已的選擇，對(duì)于我國特定時(shí)期的稅法體系完善和經(jīng)濟(jì)體制改革起到了推動(dòng)作用，確有一定的合理性。無論如何，不能否定“兩次授權(quán)”的歷史功績。
但我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民主法治理念的日漸強(qiáng)化，稅收授權(quán)立法的過量、不當(dāng)、失范的問題也日顯突出，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，在一定意義上說，可能延緩和滯礙了財(cái)稅法治進(jìn)程。
記者：具體地說，這種稅收授權(quán)立法中都存在著哪些負(fù)面的影響和問題呢？
劉劍文：具體地說，這種情況存在著如下幾個(gè)弊端。
其一，稅收授權(quán)立法與稅收法定原則相悖，不利于約束行政權(quán)力和維護(hù)納稅人權(quán)利。
稅收法定原則堪稱稅法中的“帝王原則”，與刑法上的罪刑法定原則共同構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的完整保護(hù)框架。盡管我國的刑法已成完備系統(tǒng)，罪刑法定原則逐漸深入人心，但稅收法定原則仍未得到應(yīng)有的重視和強(qiáng)調(diào)，這會(huì)導(dǎo)致納稅人的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利不能得到全面的保障。
稅收的稅率、課征對(duì)象等基本要素必須由人民選舉代表所組成的代議制機(jī)關(guān)來制定規(guī)則。通過把稅收立法權(quán)掌控在全國人大的手中，可以有效地防范行政權(quán)力的恣意性和侵益可能性。行政機(jī)關(guān)自行制定、修改或者廢止稅收條例的活動(dòng)，相對(duì)比較快捷和隨意，這就減損了稅收法律規(guī)范的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，不利于對(duì)納稅人長期、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)。
其二，稅收授權(quán)立法過度，易導(dǎo)致部門利益制度化，缺少科學(xué)統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)。
我國當(dāng)下的稅收授權(quán)立法采取的多為整體授權(quán)、空白授權(quán)的方式，對(duì)相關(guān)稅收的目的、范圍、程序、期限等因素沒有任何限制，對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律制定權(quán)力也缺乏過程監(jiān)督和中間審查，從而容易造成混亂、失控的局面。毋庸諱言，讓作為稅收法律關(guān)系一方的行政機(jī)關(guān)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，難免會(huì)失之中立和客觀。同時(shí)，從客觀角度說，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章的規(guī)范層級(jí)較低，法律制定機(jī)關(guān)并不具備在更高的平臺(tái)上匯總、綜合和統(tǒng)籌的角色定位，這使得稅收規(guī)范難以全面地收集各方面的意見，在統(tǒng)一性、科學(xué)性方面自然就會(huì)有所偏頗。
其三，稅收授權(quán)立法對(duì)民意的體現(xiàn)不夠充分，法律的民主和透明程度較為不足。
相較于全國人大行使稅收立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法的民意代表性顯然比較薄弱，公民的訴求表達(dá)和參與機(jī)制不能得到成熟的支撐。換言之，民主是法治建設(shè)的應(yīng)有之義和內(nèi)在要求，只有在法律制定過程中發(fā)揮社會(huì)公眾的參與和主導(dǎo)作用，才能保證法律順應(yīng)民意、彰顯民情、關(guān)注民生、匯集民智，尤其是對(duì)于牽涉千家萬戶切身利益的稅收事項(xiàng)，民主立法的必要性自不待言。
但在我國稅收授權(quán)立法的話語體系下，很難建立一個(gè)常規(guī)化、制度化的民意傳導(dǎo)制度，法律規(guī)范更多地體現(xiàn)了“行政主導(dǎo)”的色彩，未能為公眾留出一席之地。也就是說，理應(yīng)躋身主角的公民只能被動(dòng)地成為法律規(guī)范的沉默客體，成為稅收制度的承受者。此外，伴隨著稅收行政立法的民主特征的天然不足，在開放和透明度上也存在著固有的缺陷，封閉、壟斷式的立法模式造成了公民在沒有任何心理準(zhǔn)備時(shí)不得不面對(duì)有違自身意志的、突如其來的某項(xiàng)稅收政策。
其四，稅收授權(quán)立法正當(dāng)性不足，不利于納稅人遵從度的提升，會(huì)提高行政成本、產(chǎn)生社會(huì)矛盾。
代議制機(jī)關(guān)的稅收立法過程本身即為國民認(rèn)同機(jī)制的體現(xiàn)，經(jīng)由公民共同論證和確認(rèn)可形成正當(dāng)性基礎(chǔ)。但在授權(quán)立法情形下，稅收不再是公民同意下的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)面臨名不正言不順的身份困境，存在著公正性和正當(dāng)性的缺失。
其后果，一方面，這直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)“閉門”生產(chǎn)出的稅收法律規(guī)范不被國民自覺認(rèn)同、自愿接受，降低了納稅人的接納意愿和遵從意識(shí)，會(huì)增加稅收行政執(zhí)法的成本、難度和風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，授權(quán)立法的正當(dāng)性難題長久以往可能會(huì)使得國民對(duì)國家建設(shè)方式的正義程度降低信心，不利于政府的有效治理和國家的長治久安。
因此，考慮到稅收授權(quán)立法的上述種種弊病，在稅種體系基本建立、法治思維得到普遍推崇的當(dāng)前階段，有必要將稅收立法權(quán)收歸全國人大。
記者：全國人大收回稅收立法權(quán)，可以采取什么樣的操作方式和路徑？
劉劍文：將稅收立法權(quán)收歸全國人大，需要為之充分準(zhǔn)備部署、積極創(chuàng)造條件。對(duì)此，可以考慮兩種解決思路：
一是仿照2009年十一屆全國人大常委會(huì)廢止部分法律的形式，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)，廢止1985年的稅收立法授權(quán)，這種路徑比較直接，但可能會(huì)在不同部門之間產(chǎn)生沖突。
二是不明確廢止1985年的稅收立法授權(quán)，而是通過將現(xiàn)行涉及稅收的行政法規(guī)逐步上升為法律的方式，間接地收回過去的授權(quán)。這樣相當(dāng)于最終實(shí)現(xiàn)了淡化稅收立法授權(quán)的效果，不過需要耗費(fèi)更多的時(shí)間來檢驗(yàn)和鞏固。
記者：但做起來不會(huì)是一件簡單、容易的事情，其中還會(huì)有很多具體的考量和問題。
劉劍文：當(dāng)然，將稅收立法權(quán)收歸人大是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)而又關(guān)涉方方面面的綜合性工程。因此，在確定稅收法定的立場之后，我們還應(yīng)立足長遠(yuǎn)和整體化的視角，做好充足的前期預(yù)案，全面思考和合理應(yīng)對(duì)各種需要解決的問題。
其一，對(duì)于已經(jīng)存在且正在生效的稅收行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其有效性和約束力，允許國務(wù)院在遵循減輕稅負(fù)原則的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有稅種予以修改，并留待全國人大逐步、逐級(jí)、逐層地清理。
從法理上講，立法機(jī)關(guān)收回稅收授權(quán)之后，只能產(chǎn)生向后禁止新的授權(quán)立法的法律效力，而不會(huì)溯及性地使得國務(wù)院和財(cái)稅行政主管部門制定的稅收行政法規(guī)、規(guī)章都自然歸于無效。這既能實(shí)現(xiàn)稅收法律規(guī)范的無縫對(duì)接和順暢過渡，防止出現(xiàn)無法可依的“空檔期”，又能以一種平和的心態(tài)審視稅收行政法規(guī)的優(yōu)劣得失，冷靜地肯定、吸收其中的進(jìn)步之處和有益觀點(diǎn)，不至于走向全盤否認(rèn)的極端。
在廢止1985年授權(quán)后至新法律出臺(tái)前，鑒于全國人大會(huì)期較短、事務(wù)繁多，不具有根據(jù)瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)態(tài)勢及時(shí)、便捷地調(diào)整稅收法律制度的客觀條件，行政機(jī)關(guān)可以有權(quán)力修改落后于形勢的稅收暫行條例。
但需警惕的是，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)借修改稅收規(guī)范之名而行課征新稅之實(shí)，故必須確保修改后的稅收法律規(guī)范以不增加納稅人的稅收負(fù)擔(dān)為底線。
其二，對(duì)于尚未開展立法的稅收領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)全國人大積極行使稅收立法權(quán)，也可在一定層面上對(duì)國務(wù)院進(jìn)行有限度、有針對(duì)性的立法授權(quán)。
當(dāng)下，我國的房產(chǎn)稅“營改增”擴(kuò)圍還沒有塵埃落定，遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等新的稅種是否開征、何時(shí)開征、怎樣開征仍處于理論探討的階段。全國人大應(yīng)結(jié)合收回稅收授權(quán)立法的趨向，主動(dòng)在這些新事項(xiàng)的立法上有所作為，從而在一次次鍛煉中得到提升，也使稅收法定理想化為觸手可及的現(xiàn)實(shí)。
鑒于稅收立法工作的復(fù)雜性，全國人大可以在法律制定的合適時(shí)期聽取專家學(xué)者的建議和意見，乃至采取委托專家立法的措施，可以在保持自身的統(tǒng)帥地位的前提下，將財(cái)政部、國稅總局、海關(guān)總署等相關(guān)的行政部門納入稅收立法的工作之中。當(dāng)然，只要全國人大繼續(xù)堅(jiān)持開門立法、民主立法和科學(xué)立法，全國稅法專業(yè)人才是充足的，完全能滿足稅收立法的需要。
此外，根據(jù)我國《立法法》第9條的規(guī)定，在某一領(lǐng)域的立法條件尚不成熟的情況下，讓國務(wù)院先行探索是無可厚非的合理措施，對(duì)國務(wù)院進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎ㄊ跈?quán)并不違背稅收法定原則的本質(zhì)要求。
但是，在稅收立法授權(quán)過程中，我們應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注如下幾個(gè)問題：一是，在授權(quán)的同時(shí)必須對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法的目的、范圍、內(nèi)容等加以嚴(yán)格限定，實(shí)行具體、個(gè)別的授權(quán)而非概括籠統(tǒng)性的授權(quán)形式；二是，增強(qiáng)稅收授權(quán)立法的全過程監(jiān)督和結(jié)果反饋，使每次授權(quán)都能成為權(quán)責(zé)關(guān)系明晰、始終如一的鄭重托付；三是，在授權(quán)之后，仍須快速跟進(jìn)稅收立法步伐，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)就將相關(guān)的基本事項(xiàng)以全國人大或其常委會(huì)立法的形式頒布推出。
其三，要從根本上取得人大收回稅收立法權(quán)的成效，需要推進(jìn)我國人大制度的深層次改革，提高立法機(jī)關(guān)的專業(yè)能力及其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。
加強(qiáng)全國人大的能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為解決立法授權(quán)問題乃至改善整個(gè)權(quán)力架構(gòu)的治本之策，包括調(diào)整人大代表組成結(jié)構(gòu)、適量延長人大會(huì)期、嘗試人大代表專職化、增加全國人大及其常委會(huì)的專門機(jī)關(guān)的專業(yè)人員編制等。如此，才能使全國人大在行使憲法賦予的稅收立法職能時(shí)變得更加積極有為，進(jìn)而循序漸進(jìn)地調(diào)整當(dāng)前失衡的權(quán)力分配格局，開辟出一條給國民帶來希望和正能量的改革征途。
可以說，全國人大在收回稅收立法權(quán)之后還有很長的路要走，與此相伴的一連串問題也有待解決，但我們?nèi)杂欣碛善谂�，�?jiān)守法治和民主思維的思考，前路就會(huì)充滿陽光。