農(nóng)村建設(shè)用地制度性改革，是中國農(nóng)村改革的升級版，也是中國經(jīng)濟(jì)升級版的抓手之一。而我國在土地制度變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的探索與創(chuàng)新，也將為發(fā)展中國家提供一種新的范式，更為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)貢獻(xiàn)新的思想。中國的企業(yè)和投資者要抓住土地制度改革釋放的戰(zhàn)略機(jī)遇。
李克強(qiáng)總理4月3日主持召開本屆政府正式履新的國務(wù)院常務(wù)工作會議，部署現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)。包括創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、深化土地管理制度改革、創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)、健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和服務(wù)體系、創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品流通方式和流通業(yè)態(tài)、推進(jìn)水利建設(shè)與管理體制改革、完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制、整合涉農(nóng)資金，把專項(xiàng)資金集中起來由試驗(yàn)地區(qū)的地方政府統(tǒng)籌使用，以提高使用效益、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展九項(xiàng)內(nèi)容。30年前，農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”成了中國改革開放的突破口，今天的九項(xiàng)任務(wù)預(yù)示中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新版本將再次從農(nóng)村“改天換地”破土。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展被“逼”走上了城鄉(xiāng)土地“置換”的改革之路。這一土地改革新思路或?qū)⒊蔀槭澜缟显诔擎?zhèn)化過程中解決土地問題前無古人的案例。
九項(xiàng)任務(wù)第二項(xiàng)提出“深化土地管理制度”。那究竟如何“深化”土地制度改革？據(jù)人民網(wǎng)的報(bào)道，“深化”意味著將“實(shí)行支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的差別化用地管理政策。規(guī)范推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。嚴(yán)格農(nóng)村集體土地征收管理，完善節(jié)約集約用地管理制度，創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制。改善農(nóng)村宅基地有序退出機(jī)制。”“建設(shè)性用地流轉(zhuǎn)”，就是農(nóng)村宅基地即所謂建設(shè)用地的使用權(quán)將被允許“轉(zhuǎn)讓”；“統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場”，就是十八億畝紅線不是簡單地不改變的農(nóng)田耕種面積，而是全國范圍內(nèi)的總量控制；
“創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制”，就是農(nóng)村宅基地可通過市場化方式轉(zhuǎn)換為城市周邊的建設(shè)用地。很清楚，如果土地制度有了這樣的深化改革，將突破中國經(jīng)濟(jì)改革的多項(xiàng)瓶頸，釋放經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新動力。
土地流傳將突破農(nóng)民的收入瓶頸。30年前變集體生產(chǎn)為“包產(chǎn)到戶”的土地管理體制的大膽變革開啟了市場經(jīng)濟(jì)改革的大幕。但接下來的國企改革，對外開放、招商引資、世界制造業(yè)中心，以及20多年平均9％以上的增長，基本以城市為中心，改革紅利輻射農(nóng)村非常不充分。即使進(jìn)城打工的農(nóng)民工，仍受到各種制度障礙，也沒能分享足夠的經(jīng)濟(jì)成長。城鄉(xiāng)二元化，最大是收入水平的“二元化”，造成生活方式的“二元化”，土地分割造成生產(chǎn)方式的“二元化”。中國要走出中等收入陷阱，首先是農(nóng)民必須走出“低收入”陷阱。農(nóng)村建設(shè)用地扭轉(zhuǎn)的基本思路，就是通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)民唯一的有使用權(quán)的“財(cái)產(chǎn)”——土地，使收入有顯著提高，農(nóng)民將是土地扭轉(zhuǎn)的最大受益者。
傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路是，先有城市發(fā)展和工業(yè)發(fā)展然后反哺農(nóng)村反哺農(nóng)業(yè)。但全世界的實(shí)踐證明，如果沒有特別的制度安排，反哺和輻射不會必然發(fā)生，雖然城市和工業(yè)的發(fā)展曾犧牲農(nóng)民和農(nóng)村的利益。
所以，農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的資金，絕大部分將分別按照各自出讓土地的比例支付給農(nóng)民。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家計(jì)算過，雖然不同的地方出讓資金可能高低不同，但因?yàn)槌鞘猩虡I(yè)用地和工業(yè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)格懸殊，農(nóng)民都可一次性得到在現(xiàn)在生產(chǎn)力水平下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入水平數(shù)十年甚至一輩子的收益。土地轉(zhuǎn)讓，是目前讓農(nóng)民進(jìn)入中等收入的不二方式。可見，這是土地制度的改革，也是收入分配機(jī)制的改革的一部分，更是中國走出中等收入陷阱的途徑、世界各國可能都不曾走過的必由之路。
農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓，也解開了城鎮(zhèn)化的土地瓶頸。安居工程、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的工業(yè)和商業(yè)用地，都面對著城鎮(zhèn)土地的需求增長。在未來每年以1％的速度增長的城鎮(zhèn)化率過程中，合理比例的建設(shè)用地“置換”城鎮(zhèn)郊區(qū)和周邊的原來的農(nóng)用地，將使整體土地資源通過市場化改革得到優(yōu)化配置。
土地轉(zhuǎn)讓還將推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、機(jī)械化和現(xiàn)代化進(jìn)程，促使大規(guī)模整合土地和優(yōu)化耕地成為可能，為“培育壯大股份合作社、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)和規(guī)范龍頭企業(yè)與農(nóng)民股份合作社建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制”創(chuàng)造了基本條件。數(shù)億農(nóng)村勞動力變成城市居民后，必須有新的生產(chǎn)機(jī)制來保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須同步變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，這是農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略和農(nóng)村改革系統(tǒng)工程的一部分。
背負(fù)重大歷史使命的土地流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計(jì)當(dāng)然要非常嚴(yán)謹(jǐn)。比如，農(nóng)村建設(shè)性用地合理轉(zhuǎn)化比例的認(rèn)定；分散建設(shè)用地需要集合轉(zhuǎn)讓；轉(zhuǎn)讓須通過政府批準(zhǔn)的平臺；價(jià)格通過拍賣；拍得者獲得城市用地同樣規(guī)模的使用招標(biāo)權(quán)利；土地流轉(zhuǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是一次性的，避免了炒作和放大土地使用權(quán)規(guī)模。比如，“整合涉農(nóng)資金，把專項(xiàng)資金集中起來由試驗(yàn)地區(qū)的地方政府統(tǒng)籌使用，以提高使用效益”，通過集中轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付方式，支持農(nóng)村改革發(fā)展的資金需求。顯然，這也是一次打破部門之間利益制約，加強(qiáng)部門協(xié)同合作的重大改革。
重慶和成都已推行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌概念下的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。重慶有350萬農(nóng)民得到了城市戶口，進(jìn)城農(nóng)民的土地通過地票形式轉(zhuǎn)讓。重慶在整體農(nóng)村用地不變的情況下擴(kuò)大了城市用地，為350萬農(nóng)民真正變成城鎮(zhèn)居民提供了重要的基礎(chǔ)保證。成都試點(diǎn)是以郊區(qū)農(nóng)民的建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓增加城市建筑用地。重慶和成都的試點(diǎn)，都為土地流轉(zhuǎn)的重大改革提供了可操作的經(jīng)驗(yàn)。
而全國范圍的試點(diǎn)，則應(yīng)從偏遠(yuǎn)農(nóng)村著手。盡可能讓30年改革最少受益的地區(qū)參與，首先讓弱勢人群分享土地轉(zhuǎn)讓改革的紅利。所以，黑龍江成了這次國務(wù)院常務(wù)工作會議指定的農(nóng)村改革九項(xiàng)任務(wù)的試點(diǎn)省份。
從中國改革的全局看，農(nóng)村建設(shè)用地制度性改革，是中國農(nóng)村改革的升級版，也是中國經(jīng)濟(jì)升級版的抓手之一。而我國在土地制度變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展的探索與創(chuàng)新，也將為發(fā)展中國家提供一種新的范式，更為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)貢獻(xiàn)新的思想。
中國的企業(yè)和投資者理應(yīng)抓住土地制度改革釋放的戰(zhàn)略機(jī)遇。