預(yù)熱了一年多后，“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略即將在2013年走向推進實施的前臺。但是，新型城鎮(zhèn)化需要破解的一系列難題到目前為止似乎還沒有實質(zhì)性的進展，如戶籍制度改革、土地制度改革、中央地方關(guān)系以及就業(yè)等問題。在“任期制+國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）考核”的體制沒有改變，特別是新型城鎮(zhèn)化重在地方落實，而越到底層中央和地方信息不對稱越嚴(yán)重的情況下，如果這些問題解決不好，很難避免“穿新鞋走老路”，即變相的“圈地”和農(nóng)民“被上樓”。
本質(zhì)上，上述諸多問題是改革問題而非增長問題，且牽一發(fā)而動全身，規(guī)劃實施的效率亟待梳理。盤根錯節(jié)的制約關(guān)系、利益關(guān)系，孰輕孰重，從哪入手？
戶籍制度改革本質(zhì)上是市民化后的公共服務(wù)供給問題，癥結(jié)在于地方主政者重經(jīng)濟增長而輕公共服務(wù)供給，特別是對非戶籍低收入人群的公共服務(wù)供給，因為這部分人群短期內(nèi)對地方稅收和經(jīng)濟增長的貢獻小。
解決地方政府戶籍改革裹足不前有兩條途徑，一是中央政府買單公共服務(wù)供給成本，二是集體土地入市改革，即“攜產(chǎn)進城”。前者涉及中央和地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系調(diào)整的問題，后者涉及土地財政的問題。事實上，二者又是一個硬幣的兩面：在現(xiàn)有的中央地方財政分權(quán)體制下，地方政府之所以在“吃飯財政”外開辟土地財政，源于對于經(jīng)濟增長和稅收規(guī)模的追求。如果不改變中央對地方的速度型政績考核標(biāo)準(zhǔn)，由于越到底層信息越不對稱，中央政府買單公共服務(wù)供給很可能打水漂。相比之下，集體土地如果能平等地進入市場，農(nóng)民工就能享受到市場化帶來的溢價收益，這樣或許可以解決公共服務(wù)供應(yīng)的成本難題。而且，土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場化是農(nóng)民是否有意愿參與城鎮(zhèn)化（即選擇市民化還是留在農(nóng)村實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營）的標(biāo)志，也是決定城鎮(zhèn)化實施效率的標(biāo)志，因為農(nóng)民知道何種選擇對自己有利，知道究竟應(yīng)該攜帶土地市場化收益進城還是留在農(nóng)村。
但是，農(nóng)民是否愿意進城和成為城市居民，還有一個就業(yè)的問題。如果沒有可預(yù)期的、穩(wěn)定的收入，特別是超過務(wù)農(nóng)的邊際收入，農(nóng)民一定不愿意成為城市居民，即使是集體土地市場化了。試想，改革開放初期，農(nóng)民之所以前赴后繼地奔赴城市，而城市的工資收入、福利待遇和社會保障均不比現(xiàn)在好的情況下甘當(dāng)“半城市人”，就是因為無論是告老還鄉(xiāng)，還是中途退出城市，均有鄉(xiāng)村那片土地讓他們有最后可靠的就業(yè)保障。上世紀(jì)90年代國有企業(yè)改革時期，下崗工人盡管有城市戶籍和社會保障，但由于就業(yè)問題突出，其實際生活水平可能比農(nóng)民工還要差。
人隨著就業(yè)走，就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走，這是一條自然而然或稱內(nèi)生型的城市化發(fā)展道路。不管是發(fā)達國家的城市化路徑（如工業(yè)革命時期的英國），還是我國改革開放以來的城市化路徑，均沒有主動去創(chuàng)設(shè)城市化的模式，基本上遵循的是人隨著就業(yè)走，就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走的自然路徑。我國城市化率從改革開放前的20%多上升到目前的51%，沒有誰規(guī)定農(nóng)民要怎么進城，基本上都是向沿海和大城市（特別是省會城市）自然流動。即使是國家或地方一直執(zhí)行限制大城市發(fā)展的戰(zhàn)略，并對外來人口實施諸如戶籍、購房、子女入學(xué)等限制政策，但依然阻擋不了農(nóng)民進城的熱情，原因就在于城市勞動生產(chǎn)率要高于農(nóng)村，而且農(nóng)村有土地最后的就業(yè)保障。當(dāng)然，新一代農(nóng)民工并不寄望于土地，但這只是倒逼城鎮(zhèn)化的動力之一，并不否定就業(yè)的作用。
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就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走需放松限制 |
做到人隨著就業(yè)走，就業(yè)隨著產(chǎn)業(yè)走，需要的僅僅是放松要素的流動限制，包括土地和人的流動。事實上，我國外來人口集中的大城市已經(jīng)天然地提供了農(nóng)民工的就業(yè)途徑。在我國一線城市和以省會或區(qū)域中心城市為主的大城市，資源集聚能力最強，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型也最快。而且，在等級化的行政管理體制下，這些城市未來集聚能力還將提升，產(chǎn)業(yè)升級并向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也將繼續(xù)。在這樣的城市，不僅高技能者和低技能者是互補的，而且高技能者占比越高的城市，其對低技能者就業(yè)需求的帶動越強，原因在于分工細(xì)化和勞動的收入效應(yīng)。對于一個高技能者來說，單位時間工作或閑暇的效應(yīng)（產(chǎn)出）遠遠大于在家打掃衛(wèi)生的效應(yīng)（產(chǎn)出）。美國的研究發(fā)現(xiàn)，每一個高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)可以帶動5個其他行業(yè)的就業(yè)崗位，其中，2個是相對高端的服務(wù)業(yè)（比如醫(yī)生和律師），而另3個則集中在消費型的服務(wù)業(yè)（如售貨員和餐館服務(wù)員）。制造業(yè)對于就業(yè)的帶動力相對較弱，1個制造業(yè)就業(yè)崗位的增加仍帶動1.6個本地服務(wù)業(yè)的就業(yè)。而且，高技能者和低技能者互補和分工的細(xì)化，有利于知識的傳播和低技能者提高技能和下一代的教育投入以及整體國民素質(zhì)的提升。
我國各大城市限制外來人口的政策，不僅嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進程，以及由城鎮(zhèn)化帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長動力向消費轉(zhuǎn)換，而且減少了體力型服務(wù)業(yè)勞動力供給，其結(jié)果就是此類服務(wù)價格上漲。目前，在大城市不僅保姆、清潔工、房屋修理工的工資在不斷上漲，而且連日常需要的修鞋、裁縫等工人都很難找到，很難說城市通脹連年上漲與此無關(guān)。
如果要素流動取消了，農(nóng)民基于自利、偏好和自身稟賦，可以選擇攜帶土地市場化收益進入城市工作，也可以選擇留在農(nóng)村實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。前者基本解決了住房和子女教育的問題，后者則解決了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的問題，新型城鎮(zhèn)化的推進也水到渠成。城市化發(fā)展自然衍生出進一步城市化的路徑，關(guān)鍵是我們能否順應(yīng)這種路徑。