近一時期以來，中國政府債務(wù)問題可以說一直是輿論焦點中的焦點。中國政府債務(wù)規(guī)模到底有多大也有諸多版本。國際兩大評級機構(gòu)惠譽、穆迪近日先后調(diào)降中國主權(quán)債務(wù)評級，又讓人們對中國債務(wù)風(fēng)險的憂慮再次升級。而在筆者看來，對政府債務(wù)規(guī)模本身的爭議，遠遠不及正確認識債務(wù)傳導(dǎo)機制，并未雨綢繆采取治本之策，加強債務(wù)管理，深化財政體制改革來得更重要。
盡管從財政赤字和債務(wù)比率上看，目前中國政府的債務(wù)尚未達到國際警戒線標準，但其增長速度已經(jīng)令財政金融風(fēng)險急增，而這也是惠譽調(diào)降中國主權(quán)信用評級的根本原因。2008年國際金融危機以來的大規(guī)模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門，特別是地方政府的杠桿率。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計10.7萬億元，其中融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬億元，占比46.38%。而如果按照2011年末中央財政國債余額7.2萬億元計算，兩者相加18萬億的政府債務(wù)共占到2011年GDP比重的38%左右，中國債務(wù)占比確實尚在可控范圍之內(nèi)，并且大大低于大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟體的占比。然而，風(fēng)險并不完全在于中國債務(wù)的規(guī)模，最大的危險在于這種債務(wù)規(guī)模背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。
債務(wù)不透明，是中國地方政府債務(wù)的一大特點。事實上，省以下各級財政都有相當?shù)娜谫Y權(quán)，預(yù)算軟約束現(xiàn)象極其普遍，地方政府能夠繞過《預(yù)算法》關(guān)于地方財政收支平衡的制度規(guī)定大量舉債，地方政府通過各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計的債務(wù)風(fēng)險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險，那就會直接危及中央財政的安全。
政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度。債務(wù)不透明癥結(jié)，歸根結(jié)底在于財政改革的滯后�；仡欀袊母镩_放30多年來的政府財政體制變遷歷程，其核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重。
從世界范圍看，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現(xiàn)出收支對等的原則，而中國“財政收支倒掛”造成了地方政府財力不足，不得不“借地生財”、造成對“土地財政”的依賴。地方政府財政收入來源包括三塊：預(yù)算內(nèi)財政收入、預(yù)算外財政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的正是土地出讓金收入。
近兩年由于各地拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入隨之持續(xù)下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年各地政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20％，比2010年31.7%的峰值顯著下降，地方政府土地財政越來越難以為繼。
就未來整體債務(wù)情況而言，預(yù)計中國政府債務(wù)水平還將繼續(xù)上升，這不能不嚴重影響政府的財政能力，政府運用積極財政政策的自由度將大不如前。1986年，中國政府總債務(wù)余額占GDP的比重約為10.2%，此后政府債務(wù)水平逐漸上升。據(jù)測算，若考慮隱性和或有債務(wù)，中國政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢，在2050年或?qū)⑸?07.7%。隱性負債是中國面臨最大的中長期風(fēng)險。中國已經(jīng)形成了一個“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系。政府對企業(yè)的支持方式從過去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)保或隱性承諾，這些擔(dān)保或承諾并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開支或責(zé)任。
說到底，中國債務(wù)風(fēng)險的根源在于沒有硬約束，一旦未來財政收入兩位數(shù)增長的勢頭不再，財政收支矛盾必將成為常態(tài)。因此，現(xiàn)在該是徹底改變財政“大進大出”的模式，建立高效的公共預(yù)算體系和財政約束制度的時候了，該趕緊通過編制政府資產(chǎn)負債表和現(xiàn)金流量表，加強預(yù)算績效管理，推行嚴格的財政監(jiān)督，以大幅提高財政運行效率。
就目前而言，至少有三項急務(wù)。
首先，對于地方政府而言，一方面，要繼續(xù)加強地方政府性債務(wù)管理，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題，積極推進地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，合理控制地方政府性債務(wù)水平。而另一方面，也亟待編制資產(chǎn)負債表和資金流量表，使之面臨更強的市場約束力，發(fā)債資格審批機制可以敦促地方政府加緊自律。
其次，現(xiàn)行財政監(jiān)督的依據(jù)大多分散在《預(yù)算法》、《會計法》、《稅收征管法》等法律、法規(guī)中，由于這些法律、法規(guī)對財政監(jiān)督的權(quán)威性不高，指導(dǎo)性不強，嚴重影響了財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和財政監(jiān)督工作的組織實施，因此，必須加快財政監(jiān)督立法，強化財政約束。
最后，建立財政償債準備金制度，加固風(fēng)險防護網(wǎng)。在現(xiàn)有條件下，可以考慮以總預(yù)備費的形式建立一筆穩(wěn)定可靠、逐年滾存的財政風(fēng)險準備金，專門用于政府逾期債務(wù)清償，這是防止財政風(fēng)險擴散轉(zhuǎn)嫁的最有效的制度安排。地方財政償債機制的構(gòu)建有助于避免因債務(wù)密集償還期到來可能造成的對正常預(yù)算支出的擠壓，保證財政償債資金有穩(wěn)定的來源渠道償還違約債務(wù)，以降低中國未來的償債風(fēng)險。