國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)在博鰲亞洲論壇上公開透露，目前正在抓緊編制城鎮(zhèn)化規(guī)劃。這預(yù)示“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略即將從幕后走向前臺(tái)。因?yàn)橛兄鴤鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和城市化弊端的切膚之痛，大家都迫切希望借新型城鎮(zhèn)化之聚勢(shì)打開深化改革的命門。
　　但是，新型城鎮(zhèn)化在規(guī)劃實(shí)施上還面臨成串的問題，特別是規(guī)避“穿新鞋走老路”的頑疾，即地方政府借城市戶口來圈地、發(fā)展房地產(chǎn)和上投資項(xiàng)目。從近期“國五條”在各地的落實(shí)情況看，地方政府依舊抱著對(duì)土地財(cái)政、項(xiàng)目投資、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的貪戀。而我國的資源和環(huán)境、民生和社會(huì)已經(jīng)到了“傷不起”的境地。新型城鎮(zhèn)化涉及土地和戶籍制度、央地關(guān)系、財(cái)稅制度等體制性改革，本質(zhì)上是改革問題而非增長(zhǎng)問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，規(guī)劃實(shí)施的效率亟待智慧的頂層設(shè)計(jì)來支撐。若新一屆政府做好頂層設(shè)計(jì)，制定好游戲規(guī)則，則新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)就已成功了一半。
　　目前來看，頂層設(shè)計(jì)還有幾個(gè)問題需要破解或厘清：
　　其一，關(guān)鍵問題是戶籍還是土地。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑下農(nóng)民工無法通過戶籍實(shí)現(xiàn)市民化和享受應(yīng)有的社會(huì)保障，這是造成“偽城鎮(zhèn)化”的根源，很多人認(rèn)為首要的是跨越戶籍障礙。近年來，國家在放松戶籍限制上也出臺(tái)了一些措施，但戶籍制度改革解決的只是社保和就業(yè)問題。只有集體土地平等地進(jìn)入土地市場(chǎng)，農(nóng)民工才能享受市場(chǎng)化帶來的溢價(jià)收益，才能破解社保和就業(yè)的成本難題。土地制度改革先行有更深的含義，集體土地能否市場(chǎng)化是農(nóng)民是否意愿參與城鎮(zhèn)化的標(biāo)志，也是決定城鎮(zhèn)化實(shí)施效率的標(biāo)志。再進(jìn)一步，集體土地如能市場(chǎng)化，將打破土地國有化征收條件下地方政府濫用廉價(jià)要素的負(fù)面激勵(lì)，破解地方政府對(duì)房地產(chǎn)和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的依賴。
　　其二，尊重國際規(guī)律還是迎合中國特色。為了規(guī)避傳統(tǒng)城市化的弊端，現(xiàn)在有一種全面否定了傳統(tǒng)城市化路徑的傾向，要求尊重國際城市化規(guī)律，即尊重人口的自由遷徙權(quán)，認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的結(jié)果而非工具。筆者認(rèn)為，正視中國城鎮(zhèn)化的特色，一方面是要肯定30年來我國城市化路徑是以比較優(yōu)勢(shì)參與國際分工的必然結(jié)果，農(nóng)民工和土地廉價(jià)征用具有必然性；另一方面，在等級(jí)化城（市）鎮(zhèn)管理體制下資源配置的非市場(chǎng)化，使得地方資金來源和公共服務(wù)供給深度依賴土地財(cái)政，長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)突出�；蛟S，將國際城市化規(guī)律對(duì)于城市化效率的決定契入到新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的每一步，能將改推進(jìn)革與回避制度慣性結(jié)合起來。例如，可推廣河南“人地流動(dòng)掛鉤”的模式，既尊重了人口自由遷徙的規(guī)律，又承認(rèn)了土地依賴的現(xiàn)狀；再如，先解決已在城市工作生活多年的非戶籍農(nóng)民工家庭市民化問題，這在財(cái)力上和阻力上難度也較小。
　　其三，城市群模式還是大中小城市合理布局。管理層希望的城鎮(zhèn)化模式是大中小城市合理布局，而學(xué)術(shù)界則認(rèn)為城市群模式更合意。前者不僅基于解決我國大城市的病態(tài)（高房?jī)r(jià)、交通擁擠、環(huán)境污染、公共服務(wù)壓力等）的考慮，更希望規(guī)避資源向少數(shù)大城市集中帶來經(jīng)營(yíng)城市、資產(chǎn)投資傾向、收入差距和產(chǎn)業(yè)空心化問題；而后者則基于順應(yīng)產(chǎn)業(yè)和資源集聚的規(guī)律。改革開放以來，我國城市化模式的主基調(diào)是控制大城市，發(fā)展中小城市（鎮(zhèn)），但事實(shí)上大城市發(fā)展要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于中小城市，深層原因在于資源和產(chǎn)業(yè)主要在大城市集聚對(duì)于人口的吸引。產(chǎn)業(yè)和資源集聚、公共服務(wù)設(shè)施供給以及大城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀鎖定了未來城鎮(zhèn)化的路徑。未來大城市依舊具有較強(qiáng)的資源吸納能力，對(duì)人口流入的吸引能力最強(qiáng)。同時(shí)，交通設(shè)施將大城市和周邊市鎮(zhèn)連接起來，使大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移輻射周邊中小城市發(fā)展成為可能，從而形成城鄉(xiāng)交錯(cuò)地帶以及圍繞交通沿線布局的工業(yè)小城市（鎮(zhèn)）。這種模式有別于目前周邊小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展嚴(yán)重滯后的城市群模式，這并非是大中小城市空間上基本平均的布局，而是對(duì)目前城市化布局的糾偏。管理層提出的大中小城市合理布局，是城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的結(jié)合體，這是遠(yuǎn)期目標(biāo)。
　　其四，頂層設(shè)計(jì)如何尊重地方首創(chuàng)。由于在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的成本支出和效用上，中央和地方存在沖突，例如城鎮(zhèn)化成本支持、公共設(shè)施建設(shè)壓力、城市戶籍人口抵制等。同時(shí)，各地的集聚能力、財(cái)政實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、吸納能力各不相同，激勵(lì)地方的首創(chuàng)精神也很重要。頂層設(shè)計(jì)需要解決的是理順盤根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系，找到體制和利益鏈條中最薄弱環(huán)節(jié)作為改革切入點(diǎn)，設(shè)置地方推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的考核機(jī)制，激勵(lì)地方政府有動(dòng)力落實(shí)中央城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路，以求在支出分擔(dān)、融資出路、財(cái)政分權(quán)讓利等方面能實(shí)現(xiàn)雙贏；而地方需要解決的是如何落實(shí)試點(diǎn)主導(dǎo)權(quán)，探索城鎮(zhèn)化在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入方面的積極因素，評(píng)估地方城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施效率和成功經(jīng)驗(yàn)的推廣等問題。