土地財(cái)政的成因：分稅制改革帶來的地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、城鎮(zhèn)化帶來的地方公共事業(yè)資金需求不斷增加、土地管理制度帶來的地方政府土地壟斷、政績考核制度帶來的地方政府短視；土地財(cái)政的影響：土地財(cái)政加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型難度、加大了金融風(fēng)險(xiǎn)透支了經(jīng)濟(jì)長期增長潛力；土地財(cái)政的前景：土地財(cái)政仍將是未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托、土地財(cái)政的相對比例將呈長期下降趨勢、土地財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化。
土地財(cái)政是中國在城鎮(zhèn)化演進(jìn)過程中特有的歷史現(xiàn)象�！蔼M義”的土地財(cái)政是指中國地方政府對土地出讓收入所形成的嚴(yán)重依賴，而“廣義”的土地財(cái)政不僅包括賣地收入，還包括地方政府設(shè)立融資平臺(tái)、依靠土地抵押所進(jìn)行的各類融資活動(dòng)，即“土地金融”。
2001－2010年，地方政府土地出讓金收入從1296億元增長到2.9萬億元，占地方財(cái)政總收入的比例也從16.6%上升到76.6%，年度之間雖然存在明顯波動(dòng)，但多數(shù)年份所占比例在40%－50%，是名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。2008年上半年至2012年底，地方政府融資平臺(tái)貸款余額從1.7萬億元增加到9.2萬億元，占我國銀行業(yè)貸款余額的比例也從約7.6%迅速攀升至13.8%。
毋庸置疑，土地財(cái)政在提振經(jīng)濟(jì)增長、加快城市化進(jìn)程、緩解地方建設(shè)資金壓力等方面曾經(jīng)并且仍在發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但由此所引起的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題、金融風(fēng)險(xiǎn)問題也引起了各界的高度關(guān)注，擺脫土地財(cái)政的約束、建立可持續(xù)的地方政府投融資體制以及探索新型城鎮(zhèn)化模式成為中國政府所面臨的一大難題。
1、分稅制改革帶來的地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配
1994年，我國實(shí)行分稅制改革，地方財(cái)政收入占我國政府財(cái)政總收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年44.3%，此后，地方財(cái)政收入占比一直保持在50%以下。
與收入占比下降相對應(yīng)的是支出占比的大幅上升，1990－2009年，地方政府財(cái)政支出比重由67.4%上升至80%。
2、城鎮(zhèn)化帶來的地方公共事業(yè)資金需求不斷增加
盡管過去30年來我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，但截至2012年我國城鎮(zhèn)化率仍只有52.6%。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%-70%之間是基礎(chǔ)設(shè)施加速增長的時(shí)期，城市人口數(shù)量的增加以及大量外來人口涌入城市，對城市公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施以及社會(huì)保障體系的建設(shè)都提出了更高的要求。
特別是2008年我國推出了4萬億投資計(jì)劃，為配合中央政府，地方政府的配套投資規(guī)模高達(dá)18萬億元，項(xiàng)目多投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，普遍具有規(guī)模大、周期長的特征，地方政府必然面臨資金投入問題。
3、土地管理制度帶來的地方政府土地壟斷
我國中央政府不直接掌握土地，地方政府既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地經(jīng)營，集“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”于一身，在“資金饑渴”的壓力下，利用手中的壟斷權(quán)力、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。
壓低征地成本、抬高土地價(jià)格、擴(kuò)大賣地規(guī)模，一是壓低征地成本、侵犯農(nóng)民利益，據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì),近年來我國群體性上訪事件60%與土地有關(guān)；二是抬高土地價(jià)格、推升房價(jià)，據(jù)中原地產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)，2011年四季度至2012年一季度，十大標(biāo)桿房企陸續(xù)開盤的32個(gè)新項(xiàng)目中，平均土地成本已經(jīng)達(dá)到了銷售均價(jià)的33%左右，而在2010年這一比例僅在20%左右，在一線城市，土地成本甚至達(dá)到了房價(jià)的40%－50%；三是加大賣地規(guī)模、違規(guī)賣地，以2011年為例，全年出讓國有建設(shè)用地面積33.39萬公頃，同比增長14.6%。
近年來中國耕地總量雖然仍維持在十八億畝以上，但耕地質(zhì)量不高，在多年的城市化進(jìn)程中，城市擴(kuò)張大量占用好耕地，補(bǔ)充的常常是差地，“數(shù)量平衡背后有質(zhì)量危機(jī)”。
4、政績考核制度帶來的地方政府短視
我國正處在城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入兩大指標(biāo)是地方政府工作的重中之重。在現(xiàn)行的土地批租制度下，地方政府往往出于個(gè)人政績考慮，在任期內(nèi)有償出讓土地一次性收取了未來50-70年的收益，透支未來的土地收入來進(jìn)行城市建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。一方面，通過賣地，可以直接完成財(cái)政收入考核指標(biāo)，緩解財(cái)政支出壓力；另一方面，通過將賣地所得大規(guī)模投資于城市建設(shè)，既可以創(chuàng)造“看得見”的政績，也可以改善營商環(huán)境，促進(jìn)招商引資，間接拉動(dòng)地方GDP增長。
1、土地財(cái)政加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的難度
土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)是，以賣地?fù)Q取投資資金，再以投資資金拉動(dòng)土地升值，土地升值后再開始新一輪賣地，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將造成兩方面的影響：一是在需求結(jié)構(gòu)層面，經(jīng)濟(jì)增長主要依賴于投資需求的不斷擴(kuò)張，而消費(fèi)需求始終難以成為經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力；二是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的龍頭產(chǎn)業(yè)，與房地產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)的鋼鐵、化工、建材、有色等重化工業(yè)部門迅速擴(kuò)張，加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾；三是在技術(shù)創(chuàng)新層面，由于房地產(chǎn)業(yè)的暴利，不僅吸引了大量社會(huì)資金，而且抬高了資金成本，造成企業(yè)熱衷于“掙快錢”，而對實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門的研發(fā)投入缺乏熱情。
2、土地財(cái)政加大了金融風(fēng)險(xiǎn)
土地出讓金和財(cái)政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過設(shè)立投融資平臺(tái)的方式來調(diào)動(dòng)社會(huì)資金和銀行貸款，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入和發(fā)債收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。
從目前來看，這種融資模式面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。
一是融資利率高，2011年以來，在投融資平臺(tái)的銀行貸款遭遇嚴(yán)格限制后，地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外，通過城投債、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式滾雪球式擴(kuò)張，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年我國城投債發(fā)行量同比增速高達(dá)148%，2012年投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的信托資金新增規(guī)模達(dá)1.16萬億元。一般而言，城投債的發(fā)行利率較同一信用等級(jí)的普通信用債略高，而信托貸款的利率水平更是普遍比銀行信貸高50%－100%，高利率意味著高風(fēng)險(xiǎn)。
二是融資期限錯(cuò)配，地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬于中長期項(xiàng)目，建設(shè)周期一般在5年以上，而地方投融資平臺(tái)的銀行貸款期限一般在5年以內(nèi)，部分信托貸款的期限甚至為1年，這種“長借短還”的現(xiàn)象導(dǎo)致地方政府在部分時(shí)間段面臨貸款集中到期的償還壓力，今年年初英國金融時(shí)報(bào)的一篇報(bào)道稱，依據(jù)公開數(shù)據(jù)粗略計(jì)算，截至2012年底，中國各銀行至少滾轉(zhuǎn)了3/4的到期地方融資平臺(tái)貸款，盡管可能存在高估，但短期償債壓力的加大卻是不爭的事實(shí)。
三是易受調(diào)控政策影響，土地出讓金收益是償還地方政府債務(wù)的主要來源，2008年底以來，鑒于房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)高企，中央政府對房地產(chǎn)市場保持持續(xù)高壓，房地產(chǎn)投資和房地產(chǎn)銷售經(jīng)常呈現(xiàn)大起大落狀態(tài)，由于政策風(fēng)險(xiǎn)的存在，房地產(chǎn)企業(yè)對于拿地日趨謹(jǐn)慎，導(dǎo)致地方政府土地相關(guān)收入的波動(dòng)性加大，還款資金來源不穩(wěn)定。
3、土地財(cái)政透支了經(jīng)濟(jì)的長期增長潛力
我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制，是將未來幾十年的土地使用權(quán)價(jià)格，由政府向企業(yè)一次性收取,而短期內(nèi)政府如果做不到土地收益資金的高效使用，必然會(huì)造成寅吃卯糧和不可持續(xù)，提前透支未來的經(jīng)濟(jì)增速。
首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，理性的經(jīng)濟(jì)主體會(huì)將未來幾十年甚至幾百年的生產(chǎn)、投資和消費(fèi)考慮在內(nèi)，在整個(gè)生命的存續(xù)期間平衡分配資源和資金，做到效益最大化，而地方政府五年換屆一次，官員以完成任期內(nèi)目標(biāo)為己任，盡力擴(kuò)大任期內(nèi)投資規(guī)模，與地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展目標(biāo)存在矛盾，透支未來增速不可避免。
其次，從實(shí)際運(yùn)行情況來看，根據(jù)國家信息中心的測算，1990－2000年，我國全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與固定資本形成總額的比例大體在0.9－1之間，2010年這一數(shù)字上升到1.45，這意味著，在資本形成環(huán)節(jié)，投資高速增長并沒有帶來固定資本形成的同步擴(kuò)張，資本積累效果存在折扣，1990－2000年，我國增量資本產(chǎn)出比為3.65（增加單位總產(chǎn)出所需要的資本增量），2005－2010年這一數(shù)字上升到4.97，這意味著，在資本使用環(huán)節(jié)，投資高增長的同時(shí)，伴隨著投資效率的明顯下降。
1、土地財(cái)政仍將是我國未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要依托
發(fā)展是硬道理，要發(fā)展就要有投入，巨額的投資資金缺口將促使地方政府不得不圍繞土地繼續(xù)做文章，短期內(nèi)結(jié)束土地財(cái)政并不現(xiàn)實(shí)。
從資金需求來看，中國把城鎮(zhèn)化作為未來拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的最大動(dòng)力和長期發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市發(fā)展投資以及民生投資，政府剛性支出將迅速增加，財(cái)政支付壓力將進(jìn)一步凸顯。
據(jù)相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達(dá)30萬億元，另據(jù)2013年預(yù)算草案報(bào)告，2013年地方財(cái)政收入合計(jì)11.54萬億元，地方財(cái)政支出總量為11.89萬億元，地方財(cái)政收支差額達(dá)到3500億元，如何解決資金缺口是地方政府面臨的最大難題。
從資金來源來看，隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入“中速增長”，在原有的稅收口徑以及稅率下，地方稅收增速將明顯低于過去十年，而包括“營改增”在內(nèi)的諸多減稅措施則進(jìn)一步會(huì)削弱地方政府的稅收增長潛力，以“營改增”為例，營業(yè)稅原屬于地方稅，而改為增值稅后，即使征稅金額不變，地方所得只有原來的25%。因此，稅收增長的放緩將迫使地方政府尋求非稅收入的增長，作為最大的非稅收入項(xiàng)目，土地出讓金仍將是地方政府的主要財(cái)源。
2、土地財(cái)政的相對比例將呈長期下降趨勢
盡管土地財(cái)政在中國未來發(fā)展進(jìn)程中仍具有舉足輕重的地位，但從長期來看，土地財(cái)政所面臨的制約因素越來越多，土地相關(guān)收入占地方財(cái)政收入的比例將呈長期下降趨勢。
一是可供出售土地的減少。近年來，中國政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，這意味著，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對“土地財(cái)政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續(xù)的供地空間，全國住房用地供應(yīng)計(jì)劃顯示，2013年計(jì)劃供應(yīng)15.08萬公頃，已經(jīng)連續(xù)兩年減少(2011年為21.8萬公頃，2012年為15.93萬公頃)，其中一線城市和部分熱點(diǎn)城市的土地供求矛盾較為突出，預(yù)計(jì)隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應(yīng)也將趨緊。
二是征地成本的上升。總體來看，隨著拆遷行為的逐步規(guī)范和拆遷成本的逐步上升，地方政府“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”形成的高盈利空間正在被逐步壓縮，據(jù)相關(guān)測算，土地出讓金收入扣除拆遷成本、土地整理等各種成本，純收益所剩不多，近年來收益率平均為35%左右，而2011年之后，隨著征地成本上升，加上中央房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致商、住用地出讓價(jià)格下滑，收益率降到了30%以下。
三是融資規(guī)模的控制。近年來，鑒于地方融資平臺(tái)所隱藏的重大金融風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)政策嚴(yán)控融資規(guī)模。從銀行信貸渠道來看，目前中國地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模為9.3萬億元，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。從信托等另類投融資渠道來看，3月28日，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問題的通知》，規(guī)范銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作，目標(biāo)直指信托類理財(cái)產(chǎn)品。
四是房地產(chǎn)調(diào)控的常態(tài)化。從2010年中央出臺(tái)“限購令”以來，針對房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控成為常態(tài)，出于政策風(fēng)險(xiǎn)的考慮，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在拿地問題上越來越趨于謹(jǐn)慎，從實(shí)際效果來看，每一輪調(diào)控政策出臺(tái)后，土地交易量以及交易價(jià)格都明顯受到調(diào)控政策的沖擊，成為影響地方政府土地出讓收入的最大不確定性因素。
3、土地財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化
無論是國內(nèi)還是國外，無論是政府還是學(xué)界，都已經(jīng)逐漸意識(shí)到現(xiàn)有土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性，隨著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長模式的深度調(diào)整，改革現(xiàn)有的土地財(cái)政模式，建立地方政府財(cái)政收入的長效增長機(jī)制，提高地方財(cái)政資金的使用效率，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)亟待破解的關(guān)鍵問題。我們認(rèn)為，在中國力促經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下，與土地相關(guān)的地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)必將發(fā)生深刻變化。
一是收入結(jié)構(gòu)的變化。一方面，隨著房產(chǎn)稅試點(diǎn)的不斷擴(kuò)圍直至全面實(shí)施，我國各類財(cái)產(chǎn)稅種和稅制日益健全，為替代土地出讓金收入提供了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障，從國外經(jīng)驗(yàn)看，無論發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，房產(chǎn)稅都占到地方政府財(cái)政的相當(dāng)比例，美國占州以下政府稅收的75%，一些歐洲國家占比在20%以上，而我國只有7%，主要針對經(jīng)營性房產(chǎn)和土地使用征收；另一方面，隨著地方投融資監(jiān)管體制的不斷完善，以土地為主要抵押物的城投債將最終讓位于以地方稅費(fèi)為主要抵押物的市政債，地方債務(wù)與土地之間的關(guān)聯(lián)度也將逐漸減弱。
二是支出結(jié)構(gòu)的變化。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于人的城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)的均等化，為此，地方財(cái)政支出的重點(diǎn)也將從與民生“間接相關(guān)”的高樓、馬路、公園、劇場等領(lǐng)域逐漸向與民生“直接相關(guān)”的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、保障房等領(lǐng)域傾斜，投資效率不僅體現(xiàn)在“政府支出了多少”，更為重要的是“人民享受了多少”。