對(duì)“城市化”與“城鎮(zhèn)化”內(nèi)涵的理解，在今天已不僅是學(xué)術(shù)問題，更是實(shí)踐和政策導(dǎo)向問題。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界，城市化是個(gè)使用了100多年、反映農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的通用詞匯，是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)科的研究對(duì)象，而城鎮(zhèn)化則是我國(guó)官方的提法，學(xué)界主張把“城鎮(zhèn)化”等同于“城市化”，但實(shí)際上兩者有很大區(qū)別。
　　城市化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，并向城市集中的聚集過(guò)程，即大規(guī)模的鎮(zhèn)發(fā)展成為城市的過(guò)程�！俺鞘谢�”的英文詞“urbanization”的前綴“urban”指的是都市，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將“城市化”譯為“都市化”。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，城市規(guī)模越大，密度越高，集聚效應(yīng)就越大，同時(shí)節(jié)省的資源越多，對(duì)人口的吸引力也越大。這就是世界各國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出都集中于少數(shù)大城市的原因。美國(guó)大城市人口占全國(guó)的80%，創(chuàng)造的GDP占全美的84%；日本三大都市圈集中了全國(guó)68.7%的人口和73.6%的GDP；韓國(guó)的人口和GDP也集中在七大城市中。我國(guó)改革開放以來(lái)，不論是技術(shù)型人才還是農(nóng)民工，大多“孔雀東南飛”，尤其是向北京、上海和深圳這些特大城市流動(dòng)。但是，城市規(guī)模過(guò)大又會(huì)帶來(lái)城市病以及生產(chǎn)、生活成本上升等問題，導(dǎo)致逆城市化和城市圈的發(fā)展，即以大城市為中心帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。
　　而城鎮(zhèn)化的涵義似乎比城市化更廣，既包含了“城市化”又包含了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”。在實(shí)際應(yīng)用中，城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)了城市化的主張，更突出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”的政策導(dǎo)向，即以小城鎮(zhèn)為依托，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口就業(yè)和生活方式由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)換。我國(guó)在城市化路徑選擇上，出現(xiàn)了究竟是以發(fā)展大城市為主還是以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的理論主張和政策導(dǎo)向的爭(zhēng)論也源于此。
　　我國(guó)幅員廣闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡。以“胡煥庸線”（黑龍江黑河與云南騰沖的連線）揭示的人口密度分布來(lái)劃分，我國(guó)東南部土地面積占比為36%，人口和GDP占比均則達(dá)到94%以上，具備了大中小城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和相應(yīng)的條件；而西北方地廣人稀，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，不適宜搞分散式的小城鎮(zhèn)建設(shè)和人口集聚，而需要通過(guò)提高密度即城市化來(lái)增強(qiáng)人口和產(chǎn)業(yè)的吸收力，獲得聚集帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)和外部性。還應(yīng)看到，我國(guó)無(wú)論是人口的集聚度還是經(jīng)濟(jì)的集聚度，在整體上都明顯落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還比較分散。因此，在我國(guó)城市化路徑選擇上，提出“東南部城鎮(zhèn)化，西北部城市化”，既比較科學(xué)而又符合國(guó)情。
　　從城市產(chǎn)生與發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制看，城市化強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)集聚效應(yīng)來(lái)吸引外來(lái)人口流入，并形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家城市化率的提高。城市提供的機(jī)會(huì)越多，就越具有吸引力；反之，城市的生產(chǎn)和生活成本提高，其吸引力就會(huì)降低，其發(fā)展規(guī)模就會(huì)受到制約。這都是市場(chǎng)選擇的結(jié)果。
　　而城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用。這主要表現(xiàn)在，其一，城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了中國(guó)特色的發(fā)展模式。把縣域、建制鎮(zhèn)納入城市范疇，目的是要通過(guò)政府和體制的引導(dǎo)，依靠小城鎮(zhèn)聚集人口，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，將全面建成小康社會(huì)落到實(shí)處。其二，我國(guó)城市存在行政等級(jí)，政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)都與城鎮(zhèn)行政等級(jí)密切相關(guān)。所以，雖然有很多鎮(zhèn)規(guī)模已非常大，人口達(dá)到十幾萬(wàn)甚至幾十萬(wàn)。但限于行政級(jí)別，這些鎮(zhèn)的行政機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)設(shè)施如管理、規(guī)劃、治安等，只能由上級(jí)縣、市派出，不能單獨(dú)設(shè)立。此外，城鎮(zhèn)化還與我國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等行政體制相適應(yīng)。從某種意義上說(shuō)，建制鎮(zhèn)納入城市范疇，是“被城市化”了，人為地提高了城市化水平。過(guò)去“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”式的“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”，被證明效果并不理想。然而不可否認(rèn)，“城鎮(zhèn)化”是實(shí)現(xiàn)“城市化”不可逾越的階段，加快小城鎮(zhèn)的建設(shè)，才能提高城市化的水平和質(zhì)量，這也是最切合我國(guó)基本國(guó)情的新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求我國(guó)在推進(jìn)城市化進(jìn)程中，既要遵循人口和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的市場(chǎng)化潮流，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，防止城市盲目開發(fā)；也要充分發(fā)揮政府的導(dǎo)向作用，尤其要發(fā)揮政府在地區(qū)間大規(guī)模轉(zhuǎn)移財(cái)政支付的作用，加大對(duì)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資，賦予其更多的行政權(quán)力，提高其公共服務(wù)職能，以增強(qiáng)小城市尤其是建制鎮(zhèn)對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力。
　　足見，城市不等于城鎮(zhèn)，城市化不等于城鎮(zhèn)化，城市化水平不等于城鎮(zhèn)化水平。目前學(xué)術(shù)界和媒體普遍存在將這些概念混淆或通用的現(xiàn)象。筆者以為，為促使我國(guó)在城市化發(fā)展路徑和政策取向上做出正確的選擇，各方應(yīng)正確理解和認(rèn)識(shí)、區(qū)分這些概念的內(nèi)涵及其理論主張和政策導(dǎo)向。