近日，中國(guó)金融四十人論壇發(fā)布的課題報(bào)告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》稱(chēng)，應(yīng)大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，改革建設(shè)用地供地方式，其中還提到地方政府賣(mài)地收入應(yīng)歸中央等建議。
　　報(bào)告認(rèn)為應(yīng)放棄嚴(yán)守18億畝耕地紅線思路。但是，若是將城鎮(zhèn)化與大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地等同起來(lái)，無(wú)疑不值得提倡。畢竟，中國(guó)過(guò)去十幾年“攤大餅”式城市化，已制造了大量缺乏人氣的新城區(qū)。
　　當(dāng)前大多數(shù)“新城區(qū)”是建立在征用農(nóng)地、占用耕地的基礎(chǔ)上。目前盡管中國(guó)城市地區(qū)還有大量“褐色土地”，即老城區(qū)或工業(yè)區(qū)等已經(jīng)開(kāi)發(fā)過(guò)的土地，存在重新開(kāi)發(fā)和利用的巨大潛力，但開(kāi)發(fā)這些土地的成本可能比較高，不僅拆遷和整平的成本遠(yuǎn)高于耕地，其土地產(chǎn)權(quán)使用人的博弈能力也大。而作為耕地主人的農(nóng)民卻缺乏對(duì)稱(chēng)籌碼參與征地博弈，更多是被動(dòng)接受補(bǔ)償款；農(nóng)地較低的征地補(bǔ)償以及三通一平成本，使城市管理者樂(lè)于“綠地開(kāi)發(fā)”。
　　同時(shí)，目前中國(guó)城市土地使用效率偏低，考慮到中國(guó)地少人多，中國(guó)城市化不可能靠“攤大餅”來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而盡管缺乏約束的三四線城市已出現(xiàn)了大量土地浪費(fèi)現(xiàn)象，但如果不對(duì)耕地實(shí)施保護(hù)，一些基層政府可能更加肆無(wú)忌憚的對(duì)耕地進(jìn)行浪費(fèi)性開(kāi)發(fā)。何況，至少目前而言，開(kāi)發(fā)老城區(qū)的土地，提高新城區(qū)的利用率，完全可以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化的需求。
　　其實(shí)，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵不是搞建設(shè)，而是吸引農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，而這靠的是提供更多的就業(yè)以及公共服務(wù)與社會(huì)保障，以及政府職能的公共服務(wù)化轉(zhuǎn)型。否則，若把城鎮(zhèn)化理解為土地開(kāi)發(fā)和建設(shè)，土地使用效率，城市單位公里土地的產(chǎn)出勢(shì)將持續(xù)下降，城市運(yùn)營(yíng)成本將倍增，城市對(duì)勞動(dòng)力和資本吸引力將下降，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。如目前上海單位平方公里產(chǎn)出率位居全國(guó)規(guī)模以上城市20名以外，北京更是位于百位之外等，都警示城鎮(zhèn)化的成功是對(duì)要素資源的聚集和優(yōu)化配置效應(yīng)，而非是基于土地開(kāi)發(fā)的資源堆積。
　　此外，報(bào)告建議改革土地招投標(biāo)拍賣(mài)制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地，地方政府賣(mài)地收入歸中央，政府退出征地過(guò)程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給市場(chǎng)化。為了填補(bǔ)土地財(cái)政的空白，允許地方政府發(fā)行市政債以及征收房地產(chǎn)稅等。
　　這些建議想消除“土地財(cái)政”對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。但問(wèn)題并不在于地方政府賣(mài)地收入歸誰(shuí)，而是如何約束地方政府的行為，比如若土地收入歸中央政府，中央如何在不同城市配置土地收益，面臨著較高的轉(zhuǎn)移支付成本，也不可避免面臨效益折損問(wèn)題。當(dāng)然，土地收益歸屬問(wèn)題，并非單純的中央地方財(cái)事權(quán)不匹配問(wèn)題，更值得警示的是地方政府做了不該做的投資。
　　由此可見(jiàn)，當(dāng)前可先讓政府與土地使用權(quán)擁有者合理地確定土地出讓收益分配比例，且地方政府的土地財(cái)政應(yīng)專(zhuān)款專(zhuān)用于安置涌入城市的人群，比如向他們提供更好的公共設(shè)施與服務(wù)，建造廉價(jià)的住房等；然后，政府徹底退出土地市場(chǎng)，轉(zhuǎn)而以房產(chǎn)稅為主，回歸到規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)良序；而非聚焦于創(chuàng)造條件改變嚴(yán)守耕地紅線的政策，拓展政府的土地收益，并對(duì)土地收益類(lèi)似于分稅制，在中央與地方間再分配土地收益。這符合以厘清政府與市場(chǎng)邊界為要義的經(jīng)濟(jì)體制改革訴求。