日前，審計(jì)署公布了36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)的審計(jì)情況公告。這是繼兩年前首次公布全國(guó)地方政府債務(wù)總體情況之后，審計(jì)署又一次公布重要的地方債務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，一些省會(huì)城市償債率指標(biāo)偏高。2012年有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%，如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。有13個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過(guò)20%，最高的達(dá)60.15%。
　　結(jié)合上一次數(shù)據(jù)，大致可知：最近兩年來(lái)地方政府舉債促發(fā)展、舉債出政績(jī)的做法并未從根本上收斂，地方政府債務(wù)規(guī)模可能還在增加之中，局部地方的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。
　　此輪地方債問(wèn)題，從直接原因看是2009年4萬(wàn)億刺激計(jì)劃的結(jié)果，但追根溯源，地方債快速膨脹、局部風(fēng)險(xiǎn)快速聚集，則與以前屢發(fā)的地方財(cái)政金融問(wèn)題有著相同或類似的機(jī)制。正是這些機(jī)制的綜合作用，讓地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出“軟約束”特征。
　　首先是地方和中央關(guān)系的扭曲。在中央政府充當(dāng)最終隱性擔(dān)保者角色時(shí)，地方政府舉債自然顧慮更少。早期，地方政府、國(guó)有企業(yè)在向國(guó)有銀行借錢(qián)時(shí)，基本上不考慮還錢(qián)的壓力，“借”來(lái)的錢(qián)可以發(fā)展企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)，最終還不了錢(qián)，成本則由全國(guó)人民負(fù)擔(dān)。這種情況下，自然是能“借”到多少就借多少。今天，一些地方政府之所以債多不愁，與借債對(duì)象是國(guó)有銀行就有著直接關(guān)系。
　　民間有一種現(xiàn)象，就是借債越多底氣越足，這種情況在地方政府身上也某種程度存在。只要將自己與金融安全捆在一起，就可以倒逼中央政府不敢緊縮經(jīng)濟(jì)，不敢對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控出真招，一些地方政府和社會(huì)上某些人確實(shí)就是這種思維方式，在這種心理狀態(tài)下，債務(wù)對(duì)地方政府的約束自然無(wú)力。
　　其次，現(xiàn)行政績(jī)制度刺激了地方政府的短期行為，使地方政府舉債時(shí)嚴(yán)重忽視風(fēng)險(xiǎn)，甚至無(wú)所畏懼。地方官員由上級(jí)任命，而其重要依據(jù)就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，特別是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)數(shù)字，這種政績(jī)制度下追求增長(zhǎng)成為官員“理性選擇”，而為了實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，自然會(huì)采取各種手段。當(dāng)人大機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)孛癖姛o(wú)法有效制約官員時(shí)，超過(guò)承擔(dān)能力的舉債自然成為手段之一，甚至是最主要的手段。還有一種情況是，部分民眾看不到負(fù)債的長(zhǎng)期后果，而被短期可見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)變化所迷惑，自覺(jué)放棄了對(duì)當(dāng)?shù)卣�府舉債的監(jiān)督，甚至認(rèn)為大舉負(fù)債搞建設(shè)是官員有魄力的表現(xiàn)。這也是地方政府敢于、樂(lè)于不計(jì)后果舉債的原因之一。
　　政績(jī)激勵(lì)和約束軟化必然導(dǎo)致短期行為。有了政績(jī)可以升官，麻煩可以留給下一任官員，后遺癥由當(dāng)?shù)乩习傩粘袚?dān)，地方官員自然什么也不用怕了，什么債務(wù)率指標(biāo)，什么償債能力統(tǒng)統(tǒng)拋諸腦后，只要自己任內(nèi)不出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)就可以了，或者是出了債務(wù)危機(jī)時(shí)暫時(shí)應(yīng)付、掩蓋過(guò)去就萬(wàn)事大吉。我們看到，2011年審計(jì)報(bào)告公布后，中央政府加大了對(duì)平臺(tái)融資的規(guī)范和清理，地方政府從銀行借債越來(lái)越難，于是通過(guò)信托、建設(shè)—移交（BT）和違規(guī)集資等方式變相融資、違規(guī)融資的現(xiàn)象迅速蔓延，中央政府的監(jiān)管措施輕易地被地方繞過(guò)，一些地方的債務(wù)還在以很快的速度增長(zhǎng)。
　　第三，政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力過(guò)大也是導(dǎo)致債務(wù)膨脹的重要原因。正如審計(jì)署所指出的那樣，一些地方政府將償債的希望寄托在土地財(cái)政上。今天，中國(guó)各地方政府的“商業(yè)模式”十分簡(jiǎn)單：一邊通過(guò)舉債來(lái)搞基建，一邊通過(guò)賣地來(lái)取得財(cái)政收入并以之作為償債的來(lái)源。這個(gè)模式順利運(yùn)轉(zhuǎn)下去的關(guān)鍵是土地市場(chǎng)，一些地方政府之所以對(duì)土地市場(chǎng)抱以樂(lè)觀預(yù)期，正是相信自己手中的權(quán)力可以控制與房地產(chǎn)相關(guān)的整個(gè)鏈條，可以維持土地市場(chǎng)的暢旺。這種虛幻的自信心理，也是地方政府敢于大膽借債、高成本借債的動(dòng)力之一。
　　客觀地看，在目前階段地方政府承擔(dān)著一定的基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)，出現(xiàn)一定程度的地方政府債務(wù)是正�，F(xiàn)象，應(yīng)該通過(guò)債務(wù)工具規(guī)范化，加大信息透明度等措施來(lái)控制其風(fēng)險(xiǎn)。但值得注意的是，一些體制性因素導(dǎo)致地方債務(wù)出現(xiàn)了嚴(yán)重的軟約束問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種軟約束體制是比具體債務(wù)數(shù)字更危險(xiǎn)的因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，與國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束相伴生的投資饑渴癥和低效率，最終使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)無(wú)法持續(xù)。同樣，地方政府的債務(wù)軟約束，將會(huì)嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以從上而下的監(jiān)管約束其膨脹固然必要，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，更重要的是從中央地方關(guān)系調(diào)整，消除中央地方博弈中的道德風(fēng)險(xiǎn)，徹底改變官員產(chǎn)生和提拔方式，消除地方政府直接參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行權(quán)力等方面著手，建立起地方財(cái)政預(yù)算硬約束機(jī)制，發(fā)揮債務(wù)的正面意義，預(yù)防債務(wù)危機(jī)，使地方財(cái)政處于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展軌道。