國(guó)家審計(jì)署日前發(fā)布地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告顯示，36個(gè)地區(qū)2012年底債務(wù)余額共計(jì)3.85萬(wàn)億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)了12.94%。專(zhuān)家認(rèn)為，目前一些地方政府靠舉債出政績(jī)、大肆借錢(qián)融資的做法較為普遍，這也直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模增加，償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。
正常情況下，財(cái)稅體制可以對(duì)政府債務(wù)形成硬約束，使政府債務(wù)在體制允許的范圍內(nèi)進(jìn)行變動(dòng)，避免出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)。相反，如果體制本身不合理或存在某些缺陷。那么，政府債務(wù)的變動(dòng)將產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)的政府債務(wù)，就中央層面來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是比較規(guī)范而可控的。萬(wàn)億以?xún)?nèi)的財(cái)政赤字，與多數(shù)國(guó)家相比，都是安全性較好的。更重要的，中央財(cái)政赤字的增長(zhǎng)也與財(cái)政收入的增長(zhǎng)相適應(yīng)，財(cái)政赤字的增長(zhǎng)慢于財(cái)政收入增長(zhǎng)。
從地方層面來(lái)看，情況就大不相同了。一方面，地方債務(wù)的增長(zhǎng)速度過(guò)快，多數(shù)地方債務(wù)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增長(zhǎng)速度；另一方面，償債機(jī)制沒(méi)有建立，如專(zhuān)家所言，地方政府只想著如何花錢(qián)，從沒(méi)想過(guò)如何還錢(qián)，以至于多數(shù)地方債務(wù)都出現(xiàn)了“懸空”，9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率甚至超過(guò)100%。雖然從債務(wù)余額增長(zhǎng)速度來(lái)看增長(zhǎng)了12.94%，低于同期GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。但絕大多數(shù)地方都是以新債還舊債，并不斷擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模。尤其值得注意的是，隨著“土地財(cái)政”規(guī)模的縮小，政府債務(wù)償還的資金來(lái)源渠道也越來(lái)越窄。按照審計(jì)署提供的數(shù)據(jù)，2012年底，4個(gè)省、17個(gè)省會(huì)城市承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額7746.97億元，占這些地區(qū)債務(wù)余額的54.64%，也就是說(shuō)，這些地方即便將土地出讓收入全部用于償還債務(wù)，也是“資不抵債”。更何況，這些地方根本不可能將土地收入全部用于償還債務(wù)。隨著地方能夠產(chǎn)生土地出讓收入的建設(shè)項(xiàng)目日益減少，真正的公共設(shè)施項(xiàng)目數(shù)量日益增多，土地出讓收入的來(lái)源也將逐步減少，不僅償債能力越來(lái)越弱、壓力越來(lái)越大，而地方政府的政績(jī)沖動(dòng)不降低，舉債的內(nèi)在動(dòng)力也會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。
1994年推行的分稅制財(cái)政體制，從當(dāng)時(shí)的情況來(lái)看，是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的。但此后的20年，我國(guó)沒(méi)有對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行調(diào)整，并在沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行體制做調(diào)整和完善的情況下，于2003年放開(kāi)了房地產(chǎn)市場(chǎng)，等于給地方政府“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”挖了一個(gè)大大的決口。如果說(shuō)2003年前的十年，分稅制財(cái)政體制的作用是正面的、積極的，是有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的話。那么，2003年以后的十年，就形成了公共財(cái)政和土地財(cái)政兩套運(yùn)行體系，土地財(cái)政作用被地方政府發(fā)揮到了極致，公共財(cái)政的功能作用則大大弱化，導(dǎo)致政府債務(wù)和財(cái)稅體制的關(guān)系嚴(yán)重扭曲。
如果在財(cái)稅體制運(yùn)行過(guò)程中，能夠根據(jù)中央財(cái)政收入增長(zhǎng)和事權(quán)界定情況，及時(shí)對(duì)財(cái)稅體制作出調(diào)整，并將土地財(cái)政有效納入到財(cái)稅體制約束范圍，土地財(cái)政就不可能成為地方政府的主要依靠。更重要的，如果能夠充分認(rèn)識(shí)到分稅制財(cái)政體制的缺陷，并主動(dòng)、積極地對(duì)體制作出調(diào)整與完善，也就不會(huì)給房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控帶來(lái)如此大的壓力和阻力。
毫無(wú)疑問(wèn)，要化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決地方政府只知花錢(qián)、不想還錢(qián)的問(wèn)題,除調(diào)整政績(jī)考核體制之外，更重要的還是要加快調(diào)整現(xiàn)行財(cái)稅體制，完善分稅制財(cái)政體制，讓中央與地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)的界定方面相對(duì)科學(xué)、合理，讓地方不再過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政。從而理順財(cái)稅體制與地方債務(wù)的關(guān)系，使地方債務(wù)受到財(cái)稅體制的有效約束。
當(dāng)然，單純依靠財(cái)稅體制改革，理順財(cái)稅體制與地方債務(wù)的關(guān)系，還不足以在短時(shí)間內(nèi)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果能夠再輔之以政績(jī)考核體制的改革，地方債務(wù)才能步入良性發(fā)展軌道。