6月26日，在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》。對人口城市化，相關(guān)表述為“按照因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。
戶籍制度松綁路線圖勾勒出，先放開小城鎮(zhèn)與小城市落戶限制，而后放開中等城市，最后是大城市——大城市戶口依然具有極高的含金量，小城鎮(zhèn)是吸引農(nóng)村人口的主力，如同大量衛(wèi)星，拱衛(wèi)在城市群核心城市的外圍。城市群建設(shè)成功時，這些外圍城市與核心城市形成互相依賴的主體。中國的一個個城市群好比一個個銀河系，最后構(gòu)成壯觀的城市宇宙。
這是漸進(jìn)的戶籍改革之路，在沒有建立公共財政體制與均等的公共服務(wù)分配機(jī)制之前，徹底放松戶籍的結(jié)果，更有可能是拉美部分地區(qū)的貧民窟模式，而非日本、韓國式的有序模式。
對于城市化的成本不妨考慮的高一些，再高一些，如此才能在推進(jìn)時有備無患。
在城鎮(zhèn)尤其是大城市，已經(jīng)歸入城鎮(zhèn)化人口統(tǒng)計口徑的常住人口，與戶籍人口之間在公共資源的享有等諸多方面存在明顯的落差。2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，實際進(jìn)入城市戶籍體系的城市化率僅為30％多。
據(jù)公安部統(tǒng)計，從2010到2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達(dá)835萬人。每年農(nóng)業(yè)人口大比例流入城鎮(zhèn)，意味著農(nóng)村居民在總?cè)丝谥械谋壤龑⒅饾u下降。不可忽視的是，有2億多農(nóng)民工及其隨遷子女納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計，他們長年在城市工作、生活，但從福利保障屬性論，依然屬于農(nóng)村居民。
我國的城鎮(zhèn)化，人口遷移路線很大程度上取決于政府的規(guī)劃與城市資源集中度。第一步放松小城鎮(zhèn)戶籍限制，其最大障礙是小城鎮(zhèn)的財政壓力如何解決。多數(shù)小城鎮(zhèn)遠(yuǎn)離大城市，土地溢價不高、就業(yè)機(jī)會遠(yuǎn)不能滿足需求、市場中行政色彩濃厚，無力解決農(nóng)村居民落戶的長期成本。
解決財政問題的良方是培育較高的土地溢價，前提是建立公共財政體制、合理的稅收制度，導(dǎo)入企業(yè)與市場。根據(jù)發(fā)改委的報告，從2000年到2011年，我國城市建成區(qū)面積增長76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長110萬畝以上，但開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0.3—0.6，而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般在1以上。我國的土地使用效率不及發(fā)達(dá)國家的一半，說明一些地方在財政壓力下，不斷推出低價土地甚至以零地價吸引企業(yè)。單位面積創(chuàng)造的GDP遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，靠廉價甩賣土地?zé)o法提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，也無法帶來優(yōu)質(zhì)的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。