作為全世界國有資產數額最大與國有經濟比重最大的國家，國有資產在中國經濟社會轉型及全面建成小康社會的主要歷史時期要發(fā)揮更大作用。國有資產不再僅僅是公有制的基礎，還要成為消除社會動蕩風險而維護社會持續(xù)穩(wěn)定的基礎。因此，經營性國有資產體制改革要從機構調整入手，實行行政主體與產權主體分離，制定5-10年國資規(guī)模及國有資本進退的中長期規(guī)劃，啟動5-10年國有資本經營中長期預算編制，加大央企產權多元化改革的力度，加快國有資本從充分競爭領域退出的速度，為民營經濟發(fā)展騰出更大空間。
國有企業(yè)及國有控股企業(yè)是經營性國有資產的主要載體，國有經濟是經營性國有資產運營的主要形式。與中國2001年加入WTO以來的經濟高增長相同步，經營性國有資產保持了持續(xù)近10年的高增長。到2011年，國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))的資產總額約85.37萬億，所有者權益29.17萬億；2001～2011年，國有及國有控股企業(yè)總資產實現(xiàn)增長4.4倍，所有者權益實現(xiàn)增長4.3倍。就經營性國有資產總額的增長幅度而言，同一時期的年均增幅高于GDP甚至高于財政收入增幅。經營性國有資產持續(xù)近10年高增長的結果，仍然無法掩蓋經營性國有資產管理存在的問題。
用行政手段推動大國企之間的合并而組建超大規(guī)模的國有集團
與2001年以來經營性國有資產高增長所不同，國有大企業(yè)數量有所減少。但是，大國企數量減少尤其央企數量減少，依賴的不是市場力量，而主要是行政力量推動。大國企尤其央企之間的劃轉合并而催生了一批超大規(guī)模的國有集團。
依賴行政力量推進國企的央地對接與國企無邊界擴張
大國企數量的減少，除了隸屬同一級政府的國企之間的劃轉合并原因外，還有央企與地方國企的連接聯(lián)合合并(簡稱央地對接)的影響；超大規(guī)模國有集團所承載的巨大資產規(guī)模，除了大國企合并使資產額倍增的原因外，還有大國企持續(xù)不斷向主業(yè)以外的其他產業(yè)無邊界擴張而導致資產額快速增長。無論是國企的央地對接，還是國企無邊界擴張，往往都依賴行政力量。而國企對政府審批與發(fā)放牌照的巨大影響力使其具有無邊界擴張的沖動。
追求國資及國有經濟更大范圍的控制而極大壓縮民企發(fā)展空間
國有資本要進入涉及國民經濟重要領域與涉及國家經濟安全的領域，是政策導向。但這種政策導向缺乏對相關產業(yè)或相關領域的具體規(guī)定，在實際執(zhí)行中演變成了國進民退與國資及國有經濟更大范圍的控制。
國資及國有經濟從產業(yè)上游到下游的擴張進一步擴大了控制范圍。行業(yè)禁入政策及規(guī)定，形成了國有經濟控制資源能源而占據產業(yè)上游、民營經濟依賴資源能源而位于產業(yè)下游的格局。這種產業(yè)格局雖然會導致上游的國企不斷提高資源能源價格而獲取超額利潤、民營企業(yè)因資源能源價格上漲而利潤不斷下降的結果，但是，民企在產業(yè)下游的發(fā)展空間仍然較大。為了提高國資控制力與擴大國有經濟的控制范圍，國有企業(yè)不斷向下游擴張。這種擴張雖然一度遭到民營企業(yè)的抵制，但是，占據產業(yè)上游控制資源能源與優(yōu)先獲取金融資源的優(yōu)勢，決定了國有企業(yè)可以快速地向下游突進。國有企業(yè)向產業(yè)下游的擴張，進一步擴大了國資及國有經濟的控制范圍。而更多領域及更大范圍的國進民退使民企及民營經濟的發(fā)展空間被壓縮。
重視國企尤其央企的規(guī)模擴張而忽略其國際競爭力的提高
國企尤其央企的規(guī)模擴張，既能凸顯國資管理部門的政績，又能為國企經管層的業(yè)績考核及獎勵提供保證；國資管理宏觀層的規(guī)模擴張導向可以在國資運營微觀層得到比較好的貫徹。但是，往往導致的是國企尤其央企國際競爭力提高的被忽略。
從國企尤其央企做大的過程及做大后的現(xiàn)狀看，國際競爭力不僅沒有提高，反而有所下降。如果比較技術創(chuàng)新指標與萬元工資福利產生利潤額的勞動效率指標，某些國企尤其央企做大后的國際競爭力大幅度下降。
同樣，在經營性國有資產管理中，國有資產保值增值應該表現(xiàn)為國有資產額的合理增長，但是，國資管理政策所推動的國有資產規(guī)�？焖僭鲩L，往往實現(xiàn)的是國有資產的片面保值增值，導致國有經濟效率與質量下降。
經營性國有資產管理存在的問題，既有管理制度與方法的原因，也有管理觀念與思維的原因。隨著經濟體制改革的不斷推進及深入，國有資產管理制度與方法也在不斷改革及完善，但是，國有資產管理的觀念與思維幾乎沒有轉變，與市場化進程不相適應、與國際化進程相脫節(jié)。在中國經濟社會轉型及全面建成小康社會的重要歷史時期，經營性國有資產要發(fā)揮比“保值增值”更大的經濟社會效應。因此，應當把經營性國有資產管理放在現(xiàn)有的經濟社會轉型大背景進行定位，轉變觀念與思維，通過發(fā)揮其宏觀調控和引導作用而實現(xiàn)對全社會資源的高效合理配置，在支持經濟體制改革深化的同時兼顧社會體制改革的全面推進，為國企與民企的公平競爭與發(fā)展創(chuàng)造充分的物質條件和良好的市場秩序。
經營性國有資產管理要強調對全社會資源配置效率提高的支持
經營性國有資產管理，既要強調國有經濟的增長及規(guī)模擴大，更要關注全社會資源配置效率的提高。在某種意義上，當一部分國有集團正在演變成或已經成為特殊利益集團時，要確立打破國有企業(yè)壟斷各類資源、改變行政力量過度支持國有企業(yè)、實現(xiàn)不同經濟體對全社會資源的公平占有及使用的改革導向。
經過35年(1978～2013)的改革開放，國有企業(yè)壟斷問題不僅沒有被打破反而變得更加嚴重。因此，經營性國有資產管理應當著眼于全社會資源配置效率的提高，通過不斷優(yōu)化經營性國有資產的布局結構，依托國有資本經營預算的引導與調控作用，在維護國家安全和確保國計民生的前提下，適當降低國有資本在某些資源性與充分競爭性領域的控股比例，盡量減少這些領域國有獨資和絕對控股國有企業(yè)的數量，繼而逐步打破國有企業(yè)長期壟斷各類資源的格局。
經營性國有資產管理必須立足于宏觀層面推動實現(xiàn)國有企業(yè)和其他企業(yè)經濟體對全社會資源的公平占有和使用，引導國有資本的正確流向，并為其他類資本進入自然資源領域或國企獨占領域留出空間，還應當推動實現(xiàn)各類經濟體在“政策資源”面前的一視同仁，為其他類經濟體的發(fā)展創(chuàng)造公平、合理制度環(huán)境和政策環(huán)境。
經營性國有資產管理要重視對經濟社會體制改革深化的支持
經營性國有資產管理要關注國有企業(yè)改革深化、國有經濟布局優(yōu)化、經濟可持續(xù)增長及對經濟體制改革深化的支持。同時，經營性國有資產管理還要以更加宏觀和寬廣的視角，依托5-10年的國有資本經營中長期預算為社會體制改革深化及全面推進創(chuàng)造條件。
經營性國有資產管理應依托5-10年的國有資本經營中長期預算，為城鄉(xiāng)二元社會結構改革的加快推進提供物質支持。在國有資本經營中長期“大預算規(guī)劃”及概算中，應當有5-10年變現(xiàn)國有資產與減持國有股權而籌集社會改革成本的規(guī)劃，把出售部分國有資產、國有股減持以及存量資產證券化等多種方式取得的部分收入用于社會體制改革成本的支付。
經營性國有資產管理要維護國企與民企公平競爭的秩序
社會主義市場經濟體制及其作用發(fā)揮，既離不開國有經濟及國有企業(yè)，也依賴民營經濟及民營企業(yè)。面對強勢的國企，民企根本無法與其公平競爭。經營性國有資產管理應該打破保護國企的思維桎梏，出臺政策并采取措施維護國企與民企公平競爭的秩序。
國有資本應當依托“有進有退、有所為有所不為”和“抓大放小”的政策，本著“不與民爭利”的原則，嘗試各種方式退出完全競爭領域和壟斷競爭領域。經營性國有資產管理在推動國有資本從充分競爭領域“有序退出”的同時，還要實現(xiàn)國有資本的“進而有為”，進入關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，并且保持在這些領域的規(guī)模和質量上的絕對優(yōu)勢和控制力。
經營性國有資產管理在提高國有經濟控制力和影響力的同時，還應關注非國有經濟的發(fā)展，為非國有經濟和民營企業(yè)的發(fā)展騰出更多空間，形成國有經濟與非國有經濟相互補充、互相依存的競爭格局。
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推動國資規(guī)模與國有資本經營中長期預算的編制 |
經營性國有資產管理體制改革，不僅要進行機構調整，實行行政主體與產權主體分離，還要相應完善管理手段。編制國資規(guī)模及國資變現(xiàn)與國有股權減持的中長期規(guī)劃(以下簡稱“中長期規(guī)劃”)，有利于政府把控國有資產管理的方向，使國有資產管理更好地服務于宏觀調控需要和國民經濟調整及轉型需要。與此相適應，在總結國有資本經營年度預算編制及實施的經驗教訓基礎上，啟動國有資本經營中長期預算的編制。需要強調指出的是，國有資本經營中長期預算要圍繞國資規(guī)模及國資變現(xiàn)與國有股權減持的中長期規(guī)劃目標的實現(xiàn)而編制并實施。
經營性國有資產管理由于缺乏與國家發(fā)展規(guī)劃相對應的中長期規(guī)劃，導致其運營及管理的無序和偏離目標。中國改革開放以來，一直致力于多種經濟共同發(fā)展，但是，國有資產仍然高速增長及規(guī)模日益龐大，國有資本依然控制著壟斷性行業(yè)之外的若干競爭性領域。因此，要盡快啟動并著手編制未來5～10年國資規(guī)模及國有資本進退的中長期規(guī)劃，通過規(guī)劃的編制和實施來實現(xiàn)部分國有資產出售和國有股權減持，進而實現(xiàn)國有經濟布局的有效調整及優(yōu)化。
國資規(guī)模過大及國有資本控制若干競爭性領域降低了經濟效率。截至2011年底，全國國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))資產總額已近85.37萬億元，國有資本不僅牢牢控制著關系國家安全和國民經濟命脈的壟斷行業(yè)，還控制著若干競爭性行業(yè)或領域。國有資本過多的進入充分競爭行業(yè)并在這些行業(yè)“做大”，不僅不利于民營經濟發(fā)展，而且降低了全社會資源的配置效率。目前，國有企業(yè)的凈資產收益率與萬元工資福利產生利潤額大大低于民營企業(yè)，與國有資本過多過大控制若干競爭性領域有直接的關聯(lián)。
國資規(guī)模及國有資本進退的中長期規(guī)劃要關注國有資產規(guī)模大小，在國家鼓勵非國有經濟發(fā)展的歷史階段，國有資產的增長速度應該與國民經濟增長速度相一致或低于國民經濟增長速度，嚴格限定國有企業(yè)尤其央企所分布的行業(yè)或領域，對于那些不在規(guī)劃范圍內的企業(yè)或公司，要通過證券市場或產權市場進行變現(xiàn)，以實現(xiàn)國有資本從充分競爭領域的退出。
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加快央企產權多元化與國資變現(xiàn)的改革進程 |
市場經濟體制的建立及完善，要求加快國企產權多元化改革，把國企塑造為公平參與市場競爭的主體之一。與小微國企或地方國企力度較大及成效顯著的產權多元化改革相比，央企的產權多元化改革十分遲緩。在某種意義上，央企更熱衷于做大及擴大規(guī)模，既使某些央企程度不同地推進了產權多元化改革，也僅僅是在子公司或子分公司層面允許非國有資本入股參股。央企產權一元化形態(tài)的固化，不僅無限加大了國企監(jiān)督成本與控股成本，而且會使更多央企演變?yōu)樘厥饫婕瘓F。因此，必須加快央企產權多元化改革進程。與此同時，在經營性國有資產的其他管理級次，也要相應加大國資變現(xiàn)與國有股權減持力度，籌集社會改革成本，放大國有資產支持社會體制改革的經濟社會效應。
重視并著手解決國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高的問題
經營性國有資產規(guī)模的不斷擴大，國企尤其央企的超大規(guī)模，使國有資產管理面臨著兩大難以解決的問題。一是國有企業(yè)的監(jiān)督成本過高，二是國有資本的控股成本過高。就國有企業(yè)的監(jiān)督成本而言，是指各主體在監(jiān)督國有企業(yè)運營過程中所發(fā)生的各項支出，既包括行政手段的監(jiān)督成本，經濟手段的監(jiān)督成本，也包括公安、檢察院、法院等主體的監(jiān)督成本；除此以外，還包括國有企業(yè)為了應付監(jiān)督及反監(jiān)督而采取相應措施所發(fā)生的支出。就國有資本的控股成本而言，既包括政府對國企母體或國企總部的控制成本，也包括國企母體或國企總部對下屬子(分)公司的控制成本；控制成本既有經濟層面的，也有非國有資本“搭國有資本便車”而產生巨大“尋租成本”。因此，經營性國有資產管理必須要下決心著手解決國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高的問題。過高的國企監(jiān)督成本和國資控股成本降低了國有經濟的運行效率，不僅抑制了國企尤其央企的科技創(chuàng)新力，也影響了國有企業(yè)的國際競爭力。
推進央企產權多元化改革而弱化其已經形成的特殊利益集團效應
國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高問題，在央企層面表現(xiàn)得十分突出。機制轉變是降低監(jiān)督成本與控股成本的前提。因此，必須加快央企產權多元化改革進程。
——制定及出臺相關政策加快央企產權多元化改革。在2002-2005期間出臺的國企全面改制政策及若干個文件，有效推動了小微國企和地方國企的產權多元化改革。這些政策及文件在今天已經難以推動央企的產權多元化改革，因此，應著眼中國經濟社會轉型及經濟結構根本性調整，專門出臺推進央企產權多元化改革的政策。要清醒地看到，央企不會主動進行產權多元化改革，必須出臺政策推動其改革。
——央企產權多元化改革設計要著眼于打破對特殊利益集團的保護。部分央企已經成為特殊利益集團，是不爭的事實。央企產權多元化改革，不單純是為了改變央企的組織形式及資本結構，還要力求能夠動搖央企的特殊利益集團地位。因此，央企產權多元化改革必須與打破對央企特殊利益集團的保護結合起來。如果央企產權多元化改革不能觸及并打破對央企特殊利益集團的保護，某些央企所出現(xiàn)的“控制權比所有權更好”現(xiàn)象，會進一步加劇國有產權的異化效應。
加大國資變現(xiàn)與國有股權減持力度 籌集社會改革資本
國有資產在中國經濟社會轉型及全面建成小康社會的重要歷史時期，要發(fā)揮更大作用。依托國有資本經營預算，變現(xiàn)部分國有資產籌集社會改革成本，會使國有資產成為消除社會動蕩風險而維護社會持續(xù)穩(wěn)定的基礎。
——按照中長期規(guī)劃來確定5-10年的國資變現(xiàn)及國有股權減持規(guī)模。國資變現(xiàn)及國有股權減持中長期規(guī)劃應包括5-10年國資規(guī)模、國有資本分布、國有控股比例的具體規(guī)定，如國有資本控股在重要領域如石油石化電力電信等可按35%-51%比例控股，一般領域鋼鐵煤炭設備制造可按15%-35%比例控股；充分競爭領域可按1%-15%比例參股。部分國有資產變現(xiàn)有多種方式：一是國有資產的直接出售；二是國有股權的減持；三是國有資產證券化后的變現(xiàn)。在多種形式的國有資產變現(xiàn)中，要盡可能通過證券市場與產權交易市場進行操做。
——通過部分國資變現(xiàn)及國有股權減持來支付相應的社會改革成本。在國有資產尤其經營性國有資產對社會體制改革支持上，應重點推動城鄉(xiāng)二元社會結構改革，加快城鄉(xiāng)一體化進程，實現(xiàn)“人的城鄉(xiāng)一體化”。由此形成的社保等支付缺口，可以考慮通過變現(xiàn)一小部分國有資產及減持部分國有股權的方式來彌補。以一定數額國資變現(xiàn)籌集社會體制的改革成本，既符合經濟運行規(guī)律的要求，也符合社會發(fā)展規(guī)律的要求。當然，在國資變現(xiàn)的政策出臺及具體操做上，還要有國有資本經營中長期預算、全國性社�；鹬虚L期預算等條件的完善及配套。