2013年4月15日，在中國(guó)交通運(yùn)輸部禁令依然生效的前提下，在中國(guó)船東的一片反對(duì)聲中，巴西淡水河谷“馬來(lái)西亞”號(hào)成功停靠連云港港口并在卸下鐵礦石后于4月17日悄然離開(kāi)。淡水河谷“大船計(jì)劃”嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)航運(yùn)企業(yè)的利益，危及中國(guó)的航運(yùn)安全。這一事件，再次刺痛了中國(guó)船東協(xié)會(huì)的神經(jīng)，并置交通主管部門(mén)于尷尬境地。
對(duì)淡水河谷“大船計(jì)劃”，我們應(yīng)該作出全面的思考，并從制度上作出應(yīng)對(duì)。
| |
“大船計(jì)劃”目的在于控制巴中鐵礦石運(yùn)輸 |
我國(guó)是世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)國(guó)，每年進(jìn)口貿(mào)易量超過(guò)世界鐵礦石貿(mào)易量的60%。2012年，我國(guó)進(jìn)口鐵礦石7.4億噸。其中，來(lái)自澳大利亞的進(jìn)口量為3.51億噸，來(lái)自巴西的進(jìn)口量為1.64億噸。作為全球最大的鐵礦石生產(chǎn)商，巴西淡水河谷自然希望能搭上中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的“便車(chē)”，擴(kuò)大其鐵礦石在中國(guó)市場(chǎng)上的份額。淡水河谷決定重新進(jìn)入航運(yùn)市場(chǎng)，藉此降低海運(yùn)成本，增強(qiáng)巴西鐵礦石的競(jìng)爭(zhēng)力。
“大船計(jì)劃”由35艘40萬(wàn)噸級(jí)散貨船組成。其中，19艘由淡水河谷直接擁有，其余16艘則由淡水河谷長(zhǎng)期租用�！按蟠�(jì)劃”一旦落實(shí)，淡水河谷將成為世界上最大的鐵礦石運(yùn)輸企業(yè)。事實(shí)上，淡水河谷的雄心遠(yuǎn)不止于此。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)多年，新舊船舶價(jià)格大幅下降，船廠日子舉步維艱。這些都為淡水河谷低位介入海運(yùn)業(yè)提供了良機(jī)。手里有貨，心里不慌，淡水河谷將戰(zhàn)略目標(biāo)定位為控制巴西至中國(guó)之間的鐵礦石運(yùn)輸。若中國(guó)政府不加以制止，淡水河谷“大船計(jì)劃”還有大幅增加的可能。例如，根據(jù)《金融時(shí)報(bào)》2012年4月的報(bào)道，淡水河谷礦石及戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人公開(kāi)宣稱(chēng)，淡水河谷擬建100艘40萬(wàn)噸級(jí)的巨型貨船。
| |
淡水河谷“各個(gè)擊破”戰(zhàn)術(shù)初見(jiàn)成效 |
2011年年底，首艘淡水河谷巨輪停靠大連港卸貨。隨后，2012年1月29日，交通運(yùn)輸部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整超設(shè)計(jì)規(guī)范船型船舶靠泊管理的通知》(廳水便[2012]13號(hào)，簡(jiǎn)稱(chēng)“13號(hào)文”)，規(guī)定“超過(guò)現(xiàn)行規(guī)范設(shè)計(jì)船型的大型干散貨、油品船舶，不再采取‘一船一議’的方式進(jìn)行靠泊管理�！庇捎谖覈�(guó)目前尚沒(méi)有可以�？�40萬(wàn)噸級(jí)散貨船的航道和泊位，在“13號(hào)文”沒(méi)有取消或40萬(wàn)噸級(jí)鐵礦石碼頭建成之前，淡水河谷將不能合規(guī)�？恐袊�(guó)港口。
“13號(hào)文”出臺(tái)之后，我國(guó)最大的海運(yùn)企業(yè)中國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸(集團(tuán))總公司(簡(jiǎn)稱(chēng)“中遠(yuǎn)集團(tuán)”)和淡水河谷之間的矛盾進(jìn)一步升級(jí)。2012年5月，時(shí)任中遠(yuǎn)集團(tuán)總經(jīng)理、現(xiàn)任中遠(yuǎn)集團(tuán)董事長(zhǎng)馬澤華公開(kāi)表示，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)貨船已有兩月，中遠(yuǎn)正考慮向中國(guó)商務(wù)部遞交申訴。淡水河谷對(duì)此予以否認(rèn)，但雙方之間的矛盾迄今難以彌合。
事實(shí)上，為了能使其巨輪早日�？恐袊�(guó)碼頭，針對(duì)不同的對(duì)象，淡水河谷采取了有拉有打、各個(gè)擊破的策略。第一，對(duì)中國(guó)政府部門(mén)，淡水河谷保持低調(diào)和配合姿態(tài)。在“13號(hào)文”出臺(tái)之后，淡水河谷曾高調(diào)反擊，表示驚詫。隨后，淡水河谷逐漸放低身段，頻頻認(rèn)錯(cuò)，并通過(guò)簽訂采購(gòu)大單向中國(guó)政府示好。除了與中央部門(mén)保持接觸外，淡水河谷還與地方政府頻繁互動(dòng)，爭(zhēng)取支持。第二，對(duì)鋼廠、造船廠、港口和銀行，淡水河谷采取拉攏手段。淡水河谷聲稱(chēng)，“大船計(jì)劃”實(shí)施后，鋼廠進(jìn)口鐵礦石的成本下降，船廠造船訂單增多，港口吞吐量和中轉(zhuǎn)量增加，銀行的航運(yùn)金融業(yè)務(wù)擴(kuò)大。第三，對(duì)航運(yùn)企業(yè)，淡水河谷則通過(guò)短期利益，分化航運(yùn)企業(yè)的立場(chǎng)。此外，淡水河谷還頻頻放風(fēng)，聲稱(chēng)要在中國(guó)周?chē)㈣F礦石分銷(xiāo)中心。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，淡水河谷的應(yīng)對(duì)策略相當(dāng)成功。目前，部分中國(guó)鋼鐵企業(yè)表達(dá)了對(duì)淡水河谷的支持；中國(guó)最大的民營(yíng)船廠熔盛重工公司已經(jīng)公開(kāi)表態(tài)，稱(chēng)40萬(wàn)噸級(jí)巨輪為“不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)”；連云港不顧交通部的禁令，允許淡水河谷巨輪�？�；招商局表示，對(duì)40萬(wàn)噸級(jí)巨輪最終獲得放行非常有信心。即使同屬航運(yùn)企業(yè)陣容，中國(guó)第二大散貨運(yùn)輸企業(yè)中海發(fā)展也表示，“淡水河谷大船�？窟B云港一事對(duì)公司并沒(méi)有影響”。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，船舶大型化符合航運(yùn)業(yè)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。然而，就我國(guó)目前的實(shí)際情況而言，允許淡水河谷40萬(wàn)噸級(jí)巨輪停靠中國(guó)港口不符合我國(guó)的國(guó)家利益，并將對(duì)我國(guó)的航運(yùn)安全、經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全提出挑戰(zhàn)。
第一，“大船計(jì)劃”實(shí)施將會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)不利影響。
“大船計(jì)劃”的實(shí)施有利于淡水河谷將其在鐵礦石貿(mào)易方面的影響力延伸至海運(yùn)領(lǐng)域，進(jìn)而包攬鐵礦石生產(chǎn)、銷(xiāo)售以及運(yùn)輸業(yè)務(wù)，最終獲取鐵礦石貿(mào)易和海上運(yùn)輸?shù)碾p重壟斷，增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。隨著“大船計(jì)劃”的逐步深入，淡水河谷對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的滲透力和影響力將進(jìn)一步加大，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全將會(huì)面臨挑戰(zhàn)。
第二，巨輪和港口作業(yè)的安全性不能得到保證，不利于我國(guó)的國(guó)防安全。
盡管淡水河谷聲稱(chēng)，其40萬(wàn)噸級(jí)巨輪的安全性有保證，然而，巨輪投入運(yùn)營(yíng)后不久，就在巴西出現(xiàn)安全事故，導(dǎo)致港口癱瘓。不管結(jié)論如何，至少可以說(shuō)明40萬(wàn)噸級(jí)船舶的安全上存在風(fēng)險(xiǎn)。除了船舶本身的安全性存疑之外，目前中國(guó)并沒(méi)有能接待40萬(wàn)噸級(jí)船舶的港口、碼頭泊位和航道，港口能否安全作業(yè)本身也存在著疑問(wèn)。我國(guó)沿海很多民用碼頭與軍事碼頭相鄰。一旦巨輪在我國(guó)港口發(fā)生事故，其后果勢(shì)必是災(zāi)難性的，并將嚴(yán)重影響我國(guó)的國(guó)防安全。
第三，“大船計(jì)劃”實(shí)施將會(huì)沉重打擊我國(guó)航運(yùn)企業(yè)。
目前，全球運(yùn)力嚴(yán)重過(guò)剩，航運(yùn)業(yè)整體虧損嚴(yán)重。允許40萬(wàn)噸級(jí)巨輪�？恐袊�(guó)碼頭，將會(huì)鼓勵(lì)貨主進(jìn)一步造船，延緩航運(yùn)復(fù)蘇的進(jìn)程。海運(yùn)是一個(gè)戰(zhàn)略性行業(yè)，作為全球貿(mào)易大國(guó)和航運(yùn)大國(guó)，中國(guó)必須擁有一定規(guī)模的船隊(duì)，確保我國(guó)的航運(yùn)安全和經(jīng)濟(jì)安全。
第四，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，鋼廠、造船廠、港口和銀行并不能從“大船計(jì)劃”中獲益。
眾所周知，三大礦商對(duì)鐵礦石價(jià)格具有很強(qiáng)的控制力。鐵礦石價(jià)格，主要取決于供求而不是成本。目前，絕大多數(shù)鐵礦石貿(mào)易合同采取的都是到岸價(jià)，而不是離岸價(jià)。也就是說(shuō)，即使運(yùn)費(fèi)降低，也只是增加了礦商的利潤(rùn)而已，中國(guó)鋼廠并不會(huì)從中獲得多少好處。對(duì)于中國(guó)的造船業(yè)而言，個(gè)別船廠確實(shí)可以從淡水河谷的大船訂單中獲益。然而，從全局角度考慮，船廠的訂單主要來(lái)自航運(yùn)企業(yè)。船廠與航運(yùn)的關(guān)系可謂是一榮俱榮，一損俱損。建造船舶往往需要大量的金融支持，一旦中國(guó)航運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化，銀行的貸款將有可能成為不良貸款，金融業(yè)也勢(shì)必因此受到波及。中國(guó)港口的情況與此類(lèi)似。目前，在淡水河谷的游說(shuō)之下，很多地方政府都準(zhǔn)備建設(shè)40萬(wàn)噸級(jí)鐵礦石碼頭，重復(fù)建設(shè)的苗頭已經(jīng)顯露。然而，中國(guó)尚未利用的岸線資源已經(jīng)不多，重復(fù)建設(shè)將會(huì)造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)的巨大浪費(fèi)，也會(huì)令港口未來(lái)在與淡水河谷的談判中處于不利地位。
| |
應(yīng)對(duì)“大船計(jì)劃”需要頂層設(shè)計(jì) |
由于淡水河谷的游說(shuō)和分化，相關(guān)部門(mén)和行業(yè)的立場(chǎng)已經(jīng)有所動(dòng)搖。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)調(diào)各方立場(chǎng)，在堅(jiān)持國(guó)家利益至上的前提下，妥善處理大船�？恐袊�(guó)港口事件。
第一，確保政令暢通，維護(hù)中央權(quán)威。
依據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定，國(guó)際船舶在進(jìn)入中國(guó)港口前，必須獲得相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)。對(duì)于不遵守國(guó)家法律法規(guī)和行業(yè)主管部門(mén)規(guī)定的單位和個(gè)人，必須問(wèn)責(zé)。從性質(zhì)上講，“13號(hào)文”屬于規(guī)范性文件范疇，效力等級(jí)不高。作為行業(yè)主管部門(mén)，交通運(yùn)輸部應(yīng)考慮在合法合規(guī)的前提下，制定部門(mén)規(guī)章，妥善解決港口安全作業(yè)問(wèn)題。
第二，針對(duì)不同的行業(yè)，采取不同的措施。
隨著全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，我國(guó)的航運(yùn)企業(yè)、港口企業(yè)和造船企業(yè)深受影響。我國(guó)應(yīng)將海運(yùn)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，探索稅制改革，制定《海運(yùn)促進(jìn)法》，從而為我國(guó)海運(yùn)企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。對(duì)于造船企業(yè)面臨的困境，應(yīng)考慮海洋維權(quán)的需要和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的需要，通過(guò)國(guó)家公務(wù)船舶、軍事船舶的訂單和政策引導(dǎo)，幫助造船企業(yè)走出困境。對(duì)于港口企業(yè)鐵礦石碼頭建設(shè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持宏觀調(diào)控，堅(jiān)持總量控制、適度超前的政策，避免重復(fù)建設(shè)。
第三，鼓勵(lì)不同行業(yè)、不同企業(yè)之間交叉持股、聯(lián)合自強(qiáng)。
我國(guó)應(yīng)考慮借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的作法，鼓勵(lì)鋼廠和航運(yùn)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期運(yùn)輸合同，鼓勵(lì)“國(guó)貨國(guó)運(yùn)”和“國(guó)輪國(guó)造”，鼓勵(lì)航運(yùn)企業(yè)、鋼廠和港口之間相互入股，一致對(duì)外。此外，對(duì)于礦商投資中國(guó)碼頭，我國(guó)不宜禁止，但應(yīng)進(jìn)行國(guó)家安全審查。
當(dāng)今的國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往中，通過(guò)法律手段解決雙方的糾紛已成為常態(tài)。中國(guó)和巴西都是世界貿(mào)易組織的成員，雙方還在1979年簽訂了《中華人民共和國(guó)和巴西聯(lián)邦共和國(guó)海運(yùn)協(xié)定》。我國(guó)可以依據(jù)中巴海運(yùn)協(xié)定、世貿(mào)組織規(guī)則和國(guó)內(nèi)法，對(duì)淡水河谷的行為予以反擊。
第一，依據(jù)中巴雙邊海運(yùn)協(xié)定，要求巴西落實(shí)國(guó)民待遇原則。
根據(jù)中巴海運(yùn)協(xié)定第3條第1款的規(guī)定，“締約兩國(guó)間的貨物貿(mào)易應(yīng)優(yōu)先由締約各方海運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的商船承運(yùn)”。淡水河谷寧肯以高價(jià)租用別國(guó)船隊(duì)也不使用中遠(yuǎn)船舶的作法，違反了中巴雙邊協(xié)定。中國(guó)政府可以要求巴西政府磋商解決問(wèn)題。
第二，依據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》和《反壟斷法》的規(guī)定，采取必要的救濟(jì)措施。
淡水河谷“大船計(jì)劃”的實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了中國(guó)航運(yùn)企業(yè)的利益，危及中國(guó)的航運(yùn)安全，中國(guó)航運(yùn)企業(yè)可以依據(jù)《對(duì)外貿(mào)易法》第37條和第45條，要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟(jì)措施。此外，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)船舶的行為，涉嫌實(shí)施了《反壟斷法》第17條規(guī)定的“拒絕交易”和“差別待遇”，構(gòu)成“濫用行為”，中國(guó)航運(yùn)企業(yè)可以要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟(jì)措施。
第三，堅(jiān)持循序漸進(jìn)的國(guó)民待遇原則，實(shí)施適度的貨載優(yōu)先制度。
取消“貨載保留”政策是我國(guó)政府的入世承諾之一。但是，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)本身存在著許多國(guó)民待遇原則的例外，例如政府采購(gòu)和補(bǔ)貼的規(guī)定。因此，將政府物資、軍事物資以及涉及國(guó)計(jì)民生的重要戰(zhàn)略物資優(yōu)先配給國(guó)輪承運(yùn)，并不違反國(guó)際慣例與我國(guó)的入世承諾。