6月份經(jīng)濟數(shù)據(jù)即將出爐，各機構(gòu)預(yù)測實體經(jīng)濟增速繼續(xù)保持疲軟。國務(wù)院雖然容忍全年經(jīng)濟增速放緩，但為了調(diào)整長期扭曲的結(jié)構(gòu)，近日出臺金融支持轉(zhuǎn)型升級的十條意見。
在國務(wù)院參事夏斌看來，危機后全球主要經(jīng)濟體的結(jié)構(gòu)調(diào)整和需求萎縮還將持續(xù)，這決定了給予中國靠粗放式增長來解決國內(nèi)問題的空間縮小、時間不多了。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，立足點是提高質(zhì)量與效益，主攻方向是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，戰(zhàn)略基點是擴大內(nèi)需，關(guān)鍵是深化改革。
中國經(jīng)濟時報：近十年來我國投資、消費、凈出口比例嚴重失衡。
2003年－2011年GDP增長中年均約50％都來自投資的推動。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展也不協(xié)調(diào)，國民收入分配格局嚴重失調(diào)。是什么原因?qū)е陆Y(jié)構(gòu)失衡？如何糾正扭曲的結(jié)構(gòu)？
夏斌：近年來居民消費率逐步下降，主因是國民收入分配中居民可支配收入在急劇下降，其次是居民預(yù)防性儲蓄動機增強，相當部分人因擔心社會保障的不穩(wěn)定，有點積蓄卻不敢消費。
在農(nóng)村，主要是在城市化、工業(yè)化過程中本應(yīng)全部歸屬農(nóng)民的土地增值收益，絕大部分被政府與企業(yè)所獲。
2001年－2010年，全國土地出讓收入由0．13萬億元增長到2．7萬億元，增長了19．9倍。但農(nóng)民通過征地拆遷補助和失地補助兩項，僅獲得土地出讓收入的37％。
2010年遼寧、浙江、河南三省征地補償費占土地收入的比重，分別低到不可想像的
10．37％、2．91％和12．99％。
在城市，居民收入增長慢的主因，是薪酬收入偏低、財產(chǎn)收入在下降。股市下跌，儲蓄是負利率損失。過去幾年快速發(fā)展的傳統(tǒng)制造業(yè)，資本有機構(gòu)成高。國企壟斷問題嚴重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價格便宜，刺激了第二產(chǎn)業(yè)的不斷擴大。而能促進就業(yè)、普遍提高勞動者薪酬水平的勞動密集型經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟的發(fā)展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯抑制。要扭轉(zhuǎn)此局面，問題直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配改革、國企改革、利率市場化改革以及重要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。
過去幾年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動了金融資源，加快了第二產(chǎn)業(yè)投資。特別是壟斷性央企，更有條件以獨占的優(yōu)勢，積累大量利潤和巨額資本，撬動巨額的信貸資金，并實施多元化經(jīng)營，形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大扭曲。而對民營投資服務(wù)經(jīng)濟的限制過多、門檻過高，資金難以進入。利率、匯率、資源要素價格改革的滯后，再遇上前幾年不可忽視的外部需求繁榮的刺激，一拍即合，助推了壟斷性、資源性企業(yè)更有條件以較低的成本加快擴張。要想徹底扭轉(zhuǎn)此局面，直指稅收改革、國退民進、落實新非公36條、利率匯率資源等要素價格的改革。
我們要糾正扭曲的結(jié)構(gòu)，僅靠經(jīng)濟體自身的運行解決不了，必須要糾正政府在市場運行中的過度干預(yù)，要重新討論政府在市場運行中的合理邊界問題。全球金融危機后中國啟動了國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于恢復(fù)世界經(jīng)濟的再平衡。而全球經(jīng)濟的恢復(fù)和健康發(fā)展，也會促進中國經(jīng)濟收窄“結(jié)構(gòu)失衡”的缺口。
經(jīng)濟增長的改革和最終調(diào)整要守住系統(tǒng)性風險的底線，成熟的市場經(jīng)濟環(huán)境不會用利率杠桿來調(diào)控。我們現(xiàn)在信貸規(guī)模在控制，利率杠桿也不完全起作用，這樣在改革過程中，沒有好好協(xié)調(diào)，結(jié)果投資失控、消費失控。當前要守住三大風險：房地產(chǎn)風險、地方融資平臺風險和影子銀行風險。如果房地產(chǎn)出事，銀行就有事，好多房地產(chǎn)的錢又都從理財市場來。地方融資平臺與土地財政有關(guān)，土地財政又和銀行體系有關(guān)。國民經(jīng)濟的各種矛盾都交織在一塊。
要守住風險又不能一刀切。有些地方和投資項目是有回報的。比如發(fā)市政債券可以償還。有些項目是沒有回報的，地方財政收入如果可以補，問題也不大，但要把握好度。從我國國情看，有些地方政府拿了很多好資產(chǎn)，最后可以賣資產(chǎn)還債。但要考慮平衡。我們是人口大國，要保持長期的經(jīng)濟增長，必須把內(nèi)需和市場發(fā)展起來。
中國經(jīng)濟時報：國務(wù)院一直在討論改革方案，有的人認為可以繼續(xù)“摸著石頭過河”，但容易改的都已改或正在改，剩下的都是難啃的“骨頭”，如收入分配制度改革。你認為怎樣推出改革措施，以避免中國經(jīng)濟增速持續(xù)滑坡？
夏斌：在全國城鄉(xiāng)，應(yīng)盡快出臺以“提低、控高、擴中”為主要內(nèi)容的縮小收入差距改革方案。方案應(yīng)包括：第一，未來八年中，逐步提高最低工資標準、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標準、貧困救助線等。第二，逐年縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會保障水平差距的量化目標。第三，為解決居民預(yù)防性儲蓄而制定全面、逐步提高國民福利水平的社會保障量化目標。這必然會引起國家財政的入不敷出。由此，可進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制的改革，制定中長期改革預(yù)算。為了解決因長期負利率而形成的居民財產(chǎn)損失，也倒逼金融部門制定利率逐年市場化的改革方案。
在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民收入，必須依法改革土地征地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農(nóng)民。實際上只是在農(nóng)村經(jīng)營性用地、宅基地“確權(quán)、登記、領(lǐng)證”的基礎(chǔ)上，真正回歸落實十七屆三中全會確立的
“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”兩大原則。改革政府壟斷經(jīng)營土地制度，允許農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以出租、出讓、入股、信托等多種方式進入市場。國家應(yīng)強調(diào)“合法補償”，而不是“公平補償”。
財政可在規(guī)范、統(tǒng)一契稅、房產(chǎn)稅等稅種改革基礎(chǔ)上，形成合理的房產(chǎn)稅制度增加財政收入。需要引起警覺的是，今后若土地長期增值收益真正回歸農(nóng)民后，中國經(jīng)濟馬上會暴露更突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮(zhèn)化建設(shè)計劃中的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見肘。目前全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中，土地出讓金僅占20％，絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資，占70％－80％。若土地出讓金減少，不僅僅會影響地方城市建設(shè)，還將嚴重影響農(nóng)村的教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等。絕大多數(shù)的地方財政將難以生存。最終必將會要求中央與地方財力和事權(quán)的重新劃分。
如果此時中央政府需統(tǒng)籌考慮收入分配、社會保障體系改革中新增的財政支出以及多年累積的地方融資平臺風險化解等因素，國家財政必然難以維持下去，會不得不倒逼財稅體制進行大改革，打破因循守舊，制定中長期的改革預(yù)算。當財稅改革進行到一定的地步，現(xiàn)實嚴峻的收支缺口困境決定，會從國企進一步提高分紅比例和出售部分國企股權(quán)為內(nèi)容的“國退民進”改革中尋找出路。
土地征地制度改革最大的阻力來自于地方政府，因此在著手這項改革的同時，在理順中央與地方政府財力和事權(quán)關(guān)系上，必須有相應(yīng)配套的財稅改革。伴隨改革的推行，全國農(nóng)民將新增千萬億元的收入，政府有關(guān)部門對農(nóng)民及進城變成市民的農(nóng)民工，在其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等制度安排與內(nèi)容標準上，應(yīng)配合社會保障體系改革和財稅改革，準備政策預(yù)案。
上述各項改革，最后都會直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。如果財稅體制不改革，其他改革都將難以進行。在這個體系中，財稅制度是處于最基礎(chǔ)的地位。
中國經(jīng)濟時報：在今后的財稅體制改革中，如何重新思考中央與地方政府的財力與事權(quán)關(guān)系？
夏斌：中國下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復(fù)雜、歷時最長、最需要在短期急處理，中期有安排，長期有預(yù)期的改革，是財稅體制大改革。特別是在全國地方財政自給率下降到55％左右的情況下，要改革土地征地制度，任務(wù)相當嚴峻。
政府應(yīng)該認真研究1994年
“分稅制”以來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，適度提高地方政府收入比重，合理測算中長期國家財政的收支缺口及動態(tài)變化，全面制定中長期財稅體制漸進改革方案，并在上述各項改革的動態(tài)過程中，及時修正方案。未來的國家財政出現(xiàn)相當大的收支缺口難以避免，而要真正解決此問題，最有可能實施的制度調(diào)整是動用政府手中掌握的現(xiàn)存資源，來推進市場經(jīng)濟體制的最后形成。
我們應(yīng)達成的共識是：逐步并適當降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重�？v觀世界各國，一國經(jīng)濟是否健康運行，靠法律法規(guī)制度是否健全，宏觀調(diào)控政策是否得當。今天強調(diào)“國退民進”，絲毫不影響加強對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和影響力，只是對“重要和關(guān)鍵”之外的行業(yè)與領(lǐng)域，應(yīng)該有計劃地“退”。
因此，在當今實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的歷史時期，尋找國企改革方向的重點，應(yīng)放在提升企業(yè)的競爭力和效益上。從宏觀層面說，應(yīng)配合國家急迫的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會保障、財稅體制的改革，認真研究在到2020年中國復(fù)興的艱難歷史過程中，對不同行業(yè)、不同企業(yè)提出絕對和相對控股的最低比例要求。對超過最低比例要求的股權(quán)，盡快實施有計劃的、逐步的退出行動。同時，對影響國民經(jīng)濟運行的一些過去不被重視、缺乏控制力和影響力的重要行業(yè)和領(lǐng)域，不是退出，而是進一步加大國有資本投資，以真正實現(xiàn)國有企業(yè)
“有進有退”的國家戰(zhàn)略布局與調(diào)整。
比如，國企改革應(yīng)包括重點國有金融企業(yè)的改革，要打破現(xiàn)有對銀行、證券、保險、信托、基金公司等40多家中央金融機構(gòu)幾乎為政府絕對控股的局面。除了要處理好國有企業(yè)進入房地產(chǎn)市場問題等非主業(yè)投資外，還要認真研究處置目前國有實體企業(yè)對40多家金融企業(yè)
（僅指中央金融企業(yè)）所持約2070億元的資本及權(quán)益。對各級地方政府及下屬的財政等部門持有的國企及地方金融機構(gòu)股權(quán)，應(yīng)參照中央國企及中央國有金融企業(yè)股權(quán)處置辦法實行。
改革開放30年中政府長期積累的巨額資本財富（不包括3．5萬億美元的外匯儲備），給中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了相當充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。這是中國政府千載難逢的歷史機遇。當真正破解土地征地制度、社會保障問題之時，可能正是地方建設(shè)資金缺口、融資平臺風險暴露之時。由此產(chǎn)生的中央與地方財力與事權(quán)的重新考慮與制度改革將不得不擺上重要日程。沒有財稅制度的大改革，中國這一輪經(jīng)濟改革之坎邁不過去。