根據(jù)財政部上周發(fā)布的《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，自行發(fā)債試點今年將由上海、浙江、廣東、深圳擴展至江蘇和山東。這是地方政府自行發(fā)債試點運行一年零八個月后試點地區(qū)的首次擴容。
　　與原來的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，地方政府對年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時點和規(guī)模擁有了較大的自主權(quán)。但地方政府自行發(fā)債是從代理發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的過渡形式，此次適當擴大自行發(fā)債試點范圍仍屬嘗試。
　　地方政府自行發(fā)債不同于地方政府自主發(fā)債，兩者不能混淆。
　　地方政府自行發(fā)債仍然實行地方政府債券年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當年發(fā)債規(guī)模限額的約束，并且當年發(fā)債規(guī)模限額不能滾存結(jié)轉(zhuǎn)使用。《試點辦法》規(guī)定，試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務(wù)院批準的當年發(fā)債規(guī)模限額。2013年度發(fā)債規(guī)模限額不得結(jié)轉(zhuǎn)下年。這表明自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權(quán)相對較小，僅對年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時點和規(guī)模擁有一定自主權(quán)。若是自主發(fā)債，對發(fā)行額度與規(guī)模，地方政府擁有充分的自主權(quán)。
　　從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍采用代發(fā)代償機制，地方政府與財政部之間存在委托代理關(guān)系，發(fā)債主體和募集資金使用者均是地方政府，而采用代發(fā)代償機制使得中央財政實際上擔當了“最后償債人”的角色，承擔最終的清償債務(wù)責任，這使得地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱為特殊國債性地方債。自2011年11月開始實施地方政府自行發(fā)債試點并未從根本上解決以上問題。而地方政府自主發(fā)債，則由地方政府或其授權(quán)機構(gòu)和代理機構(gòu)發(fā)行地方政府債券，完全脫離了代發(fā)代償機制，地方政府或者其授權(quán)機構(gòu)和代理機構(gòu)與財政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系。
　　由于地方政府自行發(fā)債仍然采用代發(fā)代償?shù)陌l(fā)債模式，因此自行發(fā)債依托于國家信用，以國家信用作保障，一旦地方政府無法償債，最終仍將由中央財政兜底。而地方政府自主發(fā)債依托于地方政府信用，以地方政府信用作保障。在美國，一般責任債券(General Obligation Bonds)由州和地方政府發(fā)行，以發(fā)行人的完全承諾、信用和征稅能力作為保證，以州和地方政府稅收償還；收益?zhèn)��?Revenue Bonds)是由地方政府的授權(quán)機構(gòu)或公共實體單位發(fā)行的公共項目建設(shè)債券，以發(fā)行人所經(jīng)營項目的收入能力和財務(wù)自立能力作為擔保，一般情況下，地方政府或者其授權(quán)機構(gòu)和代理機構(gòu)的信譽并不能為這類債券提供任何保證和擔保，其償債資金來源主要是特定公共項目的未來現(xiàn)金流�？傮w而言，收益?zhèn)�券的信用質(zhì)量要低于一般責任債券，前者的投資風險大于后者，前者的發(fā)行利率高于后者。
　　地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式�！对圏c辦法》規(guī)定，試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券；試點省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率和市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。《試點辦法》還新增條款，規(guī)定如果地方政府債券發(fā)行利率低于招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率，試點省(市)須在債券發(fā)行情況中應重點說明，其目的旨在加強對地方政府自行發(fā)債利率的指導管理。而地方政府自主發(fā)債通常采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。
　　從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券�！对圏c辦法》規(guī)定，2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年，試點省(市)最多可發(fā)行三種期限債券，每種期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過本地區(qū)發(fā)債規(guī)模限額的50%(含50%)。而地方政府自主發(fā)債大多為長期建設(shè)債券。
　　從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標方式。根據(jù)《試點辦法》，招標是指試點省(市)要求各承銷商在規(guī)定時間報送債券投標額和投標利率，按利率從低到高的原則確定債券發(fā)行利率和各承銷商債券中標額的發(fā)債機制。試點省(市)采用招標方式發(fā)行政府債券時，應制定招標規(guī)則，明確招標方式、投標限定和中標原則等，單個承銷團成員的最高投標限額不得超過每期債券招標額的30%。而地方政府自主發(fā)債采用公開發(fā)行和私募發(fā)行兩種方式，其中公開發(fā)行又可細分為競拍(也稱競標)發(fā)行和議價發(fā)行兩種方式。
　　由于目前地方政府的財政紀律還不夠嚴格，地方政府的財政信用尚未構(gòu)建，地方財政預算約束軟化，地方財政預算執(zhí)行的透明度比較低下，難以對發(fā)債主體進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力測算。而地方政府自主發(fā)債，需有完善的信用評級制度和健全的信用評級指標體系，能對發(fā)行人進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實的融資基礎(chǔ)，充分發(fā)揮信用評級的風險預警功能，降低債券違約率。