一個月內(nèi)三次就行政審批制度改革作出部署，這表明，在機構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，國務院職能轉(zhuǎn)變已進入具體實施階段。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾。但我們也看到，已經(jīng)取消的133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來說含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉(zhuǎn)變大頭還在后面。依法清理目前的行政審批、推進政府職能轉(zhuǎn)變，是本屆政府改革、放權(quán)的基本路徑。
今年3月17日，在就任國務院總理之后的記者會上，李克強提出，必須從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能。3月26日下發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于實施＜國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案＞任務分工的通知》，對行政審批制度改革提出了具體要求。緊接著，4月24日召開的國務院常務會議決定，第一批先行取消和下放71項行政審批項目。僅僅兩周后，5月6日召開的國務院常務會議決定，再取消和下放62項行政審批事項。5月13日，國務院再次就行政審批制度改革做動員，李克強總理要求，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務管好，“優(yōu)先取消和下放那些含金量高、能激發(fā)社會創(chuàng)造活力的審批權(quán)”。
一個月內(nèi)三次就行政審批制度改革作出部署，這表明，在機構(gòu)調(diào)整的基礎(chǔ)上，國務院職能轉(zhuǎn)變已進入具體實施階段。新一輪行政審批制度改革劍指
“明減暗增”、“邊減邊增”、“捉迷藏”、“摻水分”等頑疾。
中國行政審批制度改革還存在哪些問題和障礙？如何科學合理地設(shè)定審批制度改革的目標和任務？如何徹底克服和革除中國行政審批制度中的“頑疾”和“沉疴”？帶著這些問題，中國經(jīng)濟時報記者日前專訪了中國經(jīng)濟體制改革研究會高級研究員馬宇。
已經(jīng)取消的133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來說含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉(zhuǎn)變大頭還在后面。
中國經(jīng)濟時報：新一屆政府組建伊始，就迅速推動旨在轉(zhuǎn)換政府職能的行政審批制度改革，兩周之內(nèi)取消和下放了133項行政審批事項。你對這些改革舉措作何評價？
馬宇：國務院部門現(xiàn)有的1700多項行政審批明細單我們還沒有看到。已經(jīng)取消的這133項審批已經(jīng)公布了104項，但總體來說含金量不高，難以釋放巨大的改革紅利，政府職能轉(zhuǎn)變大頭還在后面。
根據(jù)我國有關(guān)法律，政府設(shè)立的行政許可未經(jīng)公開是不得實施的
（《行政許可法》第五條：“設(shè)定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應當公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開”）。從執(zhí)行層面來說，已設(shè)立的行政審批事項未公開、或者已經(jīng)取消的行政審批未公開，都會讓有關(guān)政府機構(gòu)、企業(yè)、個人無所適從。這使得審批部門和官員有了黑箱操作、自由裁決的空間；但對被管制的企業(yè)和個人來說絕非幸事。
李克強總理說，他看到的一個資料，企業(yè)新上一個項目，要經(jīng)過27個部門、50多個環(huán)節(jié)，時間長達6個—10個月。而這些審批分散于各個部門，企業(yè)往往難以全面、清晰了解。
有鑒于此，為了更好地制定政府職能轉(zhuǎn)變和改革方案，方便各方監(jiān)督、避免有關(guān)部門玩貓膩，也為了彰顯此次政府職能轉(zhuǎn)變的決心和力度，建議國務院盡快公布現(xiàn)存的1600多項行政審批清單，標明都是哪些部門具體執(zhí)行，取消的審批也即時公布。如此，便于各界討論哪些審批該取消、哪些審批該保留？或者有沒有遺漏？遺漏的一經(jīng)檢舉查實立即取消，并追究相關(guān)領(lǐng)導責任。該取消的別打馬虎眼，必須堅決取消。
總體來看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，存在不少問題。利用“紅頭文件”或者規(guī)定，以登記、備案、年檢、認定、監(jiān)制等形式，變相設(shè)置審批事項，這類問題是下一步改革的難點。
中國經(jīng)濟時報：行政審批制度改革已啟動十余年，除剛才講的透明度不夠外，你認為還存在哪些改革不到位的問題？
馬宇：在過去十多年間，國務院分六批共取消和調(diào)整2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的近70％。不過總體來看，行政審批制度改革至今仍然滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，仍然存在不少問題。違法擴權(quán)、審批過多過濫，嚴重束縛社會活力、抑制市場創(chuàng)造力、扭曲市場、滋生腐敗。
特別是一些地方和部門行政審批事項仍然較多，一些審批事項程序繁瑣、時限冗長、辦事效率低下；對行政審批設(shè)定管理不嚴，未嚴格按照《行政許可法》執(zhí)行，尤其是對非行政許可審批項目，管理不規(guī)范，隨意性較大；行政審批中仍然存在職能交叉、層級過多、權(quán)責脫節(jié)和多頭審批等問題，一些地方和部門重審批、輕監(jiān)管和監(jiān)管不到位的問題比較突出；行政審批運行的監(jiān)督機制還不健全，導致權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。這些問題都亟待解決。
利用“紅頭文件”或者規(guī)定，以登記、備案、年檢、認定、監(jiān)制等形式，變相設(shè)置審批事項，這類問題是下一步改革的難點。
進出口商檢是目前某些審批管理不合法、不合理的典型案例。
中國經(jīng)濟時報：你長期研究外經(jīng)貿(mào)問題，對進出口商檢有深入研究，可否以此為例分析一下現(xiàn)行行政審批是如何擴張權(quán)力的？
馬宇：確實，進出口商檢是目前某些審批管理不合法、不合理的典型案例。目前的出入境檢驗檢疫，其基本依據(jù)是2002年10月1日施行的《進出口商品檢驗法》，具體遵循的則是2005年12月1日實施的
《進出口商品檢驗法實施條例》。最核心的《出入境檢驗檢疫機構(gòu)實施檢驗檢疫的進出境商品目錄》（簡稱《法檢目錄》），就是在這兩個法律、法規(guī)的基本原則和具體規(guī)定指導下制定出來的，但問題在于，《實施條例》實際已經(jīng)偏離了《商檢法》的旨意，有違法擴權(quán)之嫌；在此《實施條例》基礎(chǔ)上制定的“法檢目錄”，則已經(jīng)大大背離了《商檢法》。
2002年《商檢法》修訂的一個根本的原則變化，就是從原來的促進對外貿(mào)易發(fā)展、側(cè)重商品質(zhì)量檢驗，變成為了維護公共利益而進行檢驗檢疫，不再要求檢驗一般的商品質(zhì)量。但此后的《實施條例》，仍然刻意強調(diào)一般商品質(zhì)量檢驗，其第九條規(guī)定：“出入境檢驗檢疫機構(gòu)對進出口商品實施檢驗的內(nèi)容，包括是否符合安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)境保護、防止欺詐等要求以及相關(guān)的品質(zhì)、數(shù)量、重量等項目”。
這就直接導致現(xiàn)行商檢還是把重心放在了一般質(zhì)量檢驗上，產(chǎn)品無大小、關(guān)涉無輕重，統(tǒng)統(tǒng)要檢，以至于目前出口商檢目錄有4491個、進口商檢目錄有4422個
（據(jù)2013年版《法檢目錄》），占中國進出口金額的一半左右，商檢批次則占進出口批次的60％上下。而檢驗的內(nèi)容，更是有近60％屬于常規(guī)質(zhì)量項目。行政權(quán)力因此大大擴張。
從國際貿(mào)易角度來說，進行大規(guī)模出口商檢完全沒有必要。
中國經(jīng)濟時報：與世界市場經(jīng)濟體制比較完善的國家相比，中國的商檢制度具體存在哪些問題呢？
馬宇：其一，一個國家的商檢制度，不應對進出口商品質(zhì)量進行寬泛的大規(guī)模檢驗。因為在現(xiàn)代貿(mào)易條件下，一般商品質(zhì)量問題，根本不用政府費心，貿(mào)易商自己就完全可以解決。不需要法律、不需要理論，這只是常識：一般商品質(zhì)量、重量、規(guī)格、包裝等問題，貿(mào)易商通過合同規(guī)定、第三方認證等完全可以控制，即使發(fā)生了質(zhì)量糾紛，也有足夠有效的市場機制來解決，根本不需要政府以“反欺詐”、“保證出口質(zhì)量”等理由介入�！缎姓S可法》明確規(guī)定，企業(yè)能夠自己做主決定、市場機制可以調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理、政府事后監(jiān)督能夠解決的，不需要設(shè)立行政許可。
其二，一個國家的商檢制度，不應對自己的出口產(chǎn)品進行如此大范圍的檢驗。出口法檢目錄達4491種，連鞋子、布匹、燈泡、喇叭、電扇、鐘表、廚具、螺母、瓷磚都檢。從政府質(zhì)量監(jiān)管角度來說，國內(nèi)的產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售已經(jīng)有了法律規(guī)定和標準要求，出口時再進行檢驗屬于重復檢驗，有違法律基本精神，也不符合政府管制的高效、精簡原則，同時還會導致政府部門職能的重疊、工作的扯皮和責任的推諉。1999年政府機構(gòu)改革中，把國內(nèi)質(zhì)檢和進出口商檢合并，本就有統(tǒng)籌政府資源、內(nèi)外合一的目的，十多年過去，名稱是合了，可國內(nèi)質(zhì)檢和進出口商檢仍然是兩張皮。
從國際貿(mào)易角度來說，進行大規(guī)模出口商檢沒有必要。雖然國際規(guī)則并沒有禁止一國政府進行出口商檢，但中國政府代替國外貿(mào)易商和外國政府，去檢驗我們的出口商品質(zhì)量，大大降低了貨物流通效率、增加了企業(yè)經(jīng)營成本，全國每年僅商檢費就超過100億元，加上其他相關(guān)收費超過300億元，幾乎占了外貿(mào)企業(yè)利潤的5％上下。
何況，此舉從技術(shù)上說也完全不可行：用國內(nèi)的標準檢等于沒檢；用對方的標準檢我們又做不到。4491個出口商品理論上可以出口全球210多個國家和地區(qū)，則需要約95萬個標準。即使某些產(chǎn)品有國際通行標準，也需要一個個搜集確認。而這些標準又是動態(tài)變化的，我們得投入多少行政資源才能完成此事？
其三，一個國家的商檢制度，不應把出口產(chǎn)品的質(zhì)量標準，定得高于國內(nèi)銷售產(chǎn)品的標準。有關(guān)部門認為出口產(chǎn)品代表國家形象，不檢不行，甚至列舉國外媒體和外國政府對中國產(chǎn)品的指責以資佐證。國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量差為什么不加強國內(nèi)質(zhì)量管理，而是放縱了國內(nèi)只管國外？若是政府資源不夠，國內(nèi)管不過來，那為什么不內(nèi)外合一，集中力量加強管理，反而分散行政資源，導致哪方面也管不好？
其四，一個國家的商檢制度，不應用混亂的標準來檢測進出口產(chǎn)品。按國際貿(mào)易慣例，包括我國有關(guān)法規(guī)，出口產(chǎn)品只要符合對方的質(zhì)量標準就行，不需要我國的商檢部門再替對方政府和企業(yè)“把關(guān)”，但我們的商檢也要檢，而檢驗標準有時卻用我們的，有時用對方的，有時又用第三方的。筆者曾經(jīng)聽過一個極為荒謬的案例：某企業(yè)向非洲出口一批祭祀用品，商檢部門卻按照發(fā)達國家小孩玩具、服裝的標準去檢測什么重金屬、甲醛含量，實在讓人哭笑不得。如今多達近9000種的法檢產(chǎn)品，相當一部分沒有全國統(tǒng)一的檢驗標準、合格評定程序，有的標準采用國外的，有的標準是各地商檢局自己制定的，導致商檢官員有極大的自主裁量權(quán)，既違反了中國法律的有關(guān)規(guī)定（沒有明確的標準、合格評定程序的事項不應設(shè)立行政許可），同時又給企業(yè)正常貿(mào)易造成了極大困擾。
其五，由于目前商檢的不合理，導致眾多企業(yè)陷于兩難處境，要么依法報檢，則貿(mào)易難以正常進行乃至虧損；要么逃檢，查到就是違法，輕則罰款，重則判刑。即使如此，企業(yè)的生存本能仍使某些地方的逃檢率超過90％。而商檢、海關(guān)若嚴格執(zhí)法，則可能困死企業(yè)，不符合政府服務企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的根本宗旨；若睜一眼閉一眼，則可能屬于瀆職違法——當然也有人借機違法生財。
據(jù)我調(diào)查分析，目前我國進出口商品檢驗種類（法檢目錄）和商檢內(nèi)容有高達80％－85％是不適宜的，再加上檢驗標準和合格評定程序存在諸多缺陷，嚴重制約了中國對外貿(mào)易的良性發(fā)展，已成為中國貿(mào)易便利化的最大阻礙。譬如，現(xiàn)行商檢制度就嚴重制約了中國服裝出口及服裝業(yè)的發(fā)展。
正如其他政府管制過度的領(lǐng)域一樣，商檢亂象之下，企業(yè)怨聲載道，個別人卻利用權(quán)力、通過壟斷報檢和檢驗檢測大獲其利�；蛟S，越是如此，越是積弊難返，違法商檢至今無法可治。
政府放權(quán)，讓社會的歸社會、市場的歸市場，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個過程中，全國人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機構(gòu)，其監(jiān)督和制約至關(guān)重要。
中國經(jīng)濟時報：那么，如何對現(xiàn)行商檢制度予以除弊興利呢？
馬宇：我國進出口商檢制度設(shè)計和實施，在法規(guī)制定、法檢目錄確定、檢驗內(nèi)容、檢驗標準以及檢驗操作等方面存在諸多問題。為此，我建議全國人大常委會按照有關(guān)法律規(guī)定，對此進行審查。
第一，審查《進出口商品檢驗法實施條例》是否違背《商檢法》。2002年《商檢法》要求進出口商檢的重心從原來企業(yè)層面的一般商品質(zhì)量檢驗轉(zhuǎn)變到為了維護社會公共利益而進行衛(wèi)生、安全檢驗檢疫。但后來制定的《實施條例》卻沒有準確體現(xiàn)這一法律要求，直接導致法檢目錄制定存在極大隨意性，法檢目錄過于寬泛、目錄結(jié)構(gòu)嚴重不合理，在檢驗內(nèi)容上也嚴重偏離了
《商檢法》要求，迄今為止依然以常規(guī)商品質(zhì)量檢驗為主。
目前的進出口商檢制度不但不能很好地維護社會公共利益，反而阻礙了正常貿(mào)易發(fā)展，成為貿(mào)易便利化的最大障礙，給企業(yè)造成了巨大負擔，嚴重制約了我國企業(yè)國際競爭力的提高。據(jù)測算，不合理商檢導致每年減少出口數(shù)百億美元，對我國就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級造成了一定負面影響。同時，擴張了政府行政權(quán)力，造成了普遍的尋租行為和嚴重腐敗。
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府必須依法行政。但由于多種原因，我國一直存在行政主導、部門立法傾向，在實際操作中往往是法規(guī)效力大于法律、文件效力大于法規(guī)，行政部門違法擴權(quán)、自我授權(quán)現(xiàn)象嚴重。進出口商檢領(lǐng)域中存在的問題，也是這方面的突出表現(xiàn)。
第二，審查進出口商品法定檢驗目錄的確定是否合法。目前我國列入進出口法檢目錄的商品共有8913種，占全部進出口商品種類的一半左右，占進出口貿(mào)易批次和金額的60％左右。并且，法檢產(chǎn)品目錄還在不斷擴大，2005年至2013年間，法檢目錄增加了2346個，增長了35．7％；其中出口法檢目錄由3361個增加到4491個，增長了33．6％。而列入或不列入法檢目錄的法理依據(jù)、科學依據(jù)是什么？卻從未有明確、細化的標準。
第三，審查法檢目錄商品檢驗的內(nèi)容是否合法。目前法檢的工作重心放在了一般質(zhì)量檢驗上，法檢目錄中不涉及“公共利益”的占一半以上，有近60％的法檢內(nèi)容都屬于商品常規(guī)性能（質(zhì)量、數(shù)量、重量、規(guī)格、型號、包裝等）檢驗。
第四，審查對出口商品進行法檢是否合法。在目前的法檢目錄中，出口商品有4491種，占50．4％，比進口法檢還多69種。而在實際進出口檢驗中，出口法檢所占的比例更高。法定商檢既然是為了維護我國的社會公共利益，就決不應該把工作重心放在出口法檢上，何況商檢部門出具的檢驗證單并不向出口商和進口商提供，也不為供需雙方所認可。實際上，不論是我國的出口商還是國外的進口商，對于產(chǎn)品質(zhì)量控制的動力、壓力、意識、機制和能力等方面都要比政府部門強得多，根本不需要政府介入。
并且，在國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)督管理基礎(chǔ)上，再另行設(shè)立一套出口產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系，從法理和常理上也說不通。其他國家的質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)，都沒有單獨對出口產(chǎn)品設(shè)立另外的監(jiān)管體系。我國行政資源緊張，國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管任務繁重，嚴重的質(zhì)量安全事故頻發(fā)，理應強化國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管，而不應把寶貴的行政資源配置在毫無意義的出口質(zhì)量監(jiān)管上。只要搞好國內(nèi)質(zhì)量監(jiān)管，出口質(zhì)量提高就有了堅實基礎(chǔ)，根本無需出口法檢。
從操作角度來看，大規(guī)模出口法檢也不可能做到。
第五，審查對若干進出口商品實施法定檢驗的具體行政行為是否合法。對于進出口商品實施法定檢驗，是一種強制性的行政行為，屬于行政許可范疇，其設(shè)立原則無疑也須遵循《行政許可法》。
《行政許可法》第十三條規(guī)定，“通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的�！痹谖覈壳靶姓䲠U權(quán)嚴重的情況下，更應依法限制行政權(quán)力自主擴張。
目前的進出口法檢中，無論是法檢目錄確定，還是檢驗內(nèi)容以及檢驗標準制定、合格評定程序設(shè)立等環(huán)節(jié)，都有違這一基本原則和法律規(guī)定，涉嫌把屬于市場規(guī)范范疇、企業(yè)自主決定的事務劃入了政府行政執(zhí)法范疇。
依法行政，是我國政府管理的基本原則�！鞍褭�(quán)力關(guān)進籠子”，是我國政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的基本要求。政府放權(quán)，讓社會的歸社會、市場的歸市場，也是我國行政管理體制改革的大方向。在這個過程中，全國人大作為國家最高權(quán)力機關(guān)和立法機構(gòu)，其監(jiān)督和制約至關(guān)重要。
李克強總理強調(diào)，“履行政府職能必須依靠法治”，“無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行”。依法清理目前的行政審批、推進政府職能轉(zhuǎn)變，是本屆政府改革、放權(quán)的基本路徑。