1994年的分稅制改革較好地調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，解決了“兩個(gè)比重過(guò)低”的問(wèn)題，奠定了現(xiàn)行中央與地方財(cái)政關(guān)系的基本框架。但是，94年改革的重點(diǎn)是在中央和省級(jí)政府之間劃分收入，并未對(duì)省以下各級(jí)政府的財(cái)政體制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，各級(jí)政府的事權(quán)劃分并不清晰。近年來(lái)，地方財(cái)力相對(duì)困難，財(cái)力與事權(quán)不匹配的問(wèn)題引發(fā)了中央政府是否集中過(guò)多的討論。
我們認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)分稅制財(cái)政體制面臨的主要問(wèn)題不是中央集中過(guò)多，而是各級(jí)政府間事權(quán)劃分及其實(shí)現(xiàn)方式不清晰。為避免“一統(tǒng)就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，應(yīng)以明確各級(jí)政府事權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式為核心，以自主事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，委托事權(quán)與財(cái)力相匹配為目標(biāo)，建立規(guī)范、法治和長(zhǎng)期穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系框架。
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地方財(cái)政困難的主要原因在于政府間的事權(quán)劃分 |
2012年，全國(guó)財(cái)政收入117209.75億元，其中中央財(cái)政收入56132.42億元，占47.89%；地方政府本級(jí)財(cái)政收入61077.33億元，占52.11%。中央政府本級(jí)支出18764.8億元，占全國(guó)財(cái)政支出的14.93%；中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付45383.47億元，地方財(cái)政支出106947.45億元，占全國(guó)財(cái)政支出的85.07%。
在中央財(cái)政收入的比重已低于50%，中央本級(jí)支出占全部政府支出的比重低于15%的資金分配格局下，考慮到土地出讓金收入、各項(xiàng)政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金等其他非稅收入的大部分也都在地方，地方政府財(cái)政困難的原因不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為中央集中過(guò)多，提高地方政府在分稅制中的收入份額難以解決問(wèn)題。
目前，地方財(cái)政困難的主要原因在于政府間的事權(quán)劃分及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面：
第一，大量�？顚Ｓ庙�(xiàng)目，造成了財(cái)力的分割
我國(guó)目前的政府收入體系中，除社會(huì)保險(xiǎn)基金外，還存在著各種形式�？顚Ｓ玫氖杖�，這些收入往往歸屬于某一政府部門，用于指定用途的支出，不能根據(jù)支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)行統(tǒng)籌安排。大量�？顚Ｓ檬杖氲拈L(zhǎng)期存在不僅減少了地方政府可以統(tǒng)籌使用的資金數(shù)量，也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，形成了財(cái)政資金分配固定化、部門化的傾向。
第二，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重過(guò)高
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付盡管體現(xiàn)為地方財(cái)政支出，但在資金立項(xiàng)、審批、管理等方面主要由部門主導(dǎo)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策權(quán)集中于上級(jí)部門，削弱了地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需求調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的能力。
第三，配套資金缺乏統(tǒng)籌減少了地方可支配財(cái)力
各部門在設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目時(shí)僅根據(jù)本部門和項(xiàng)目的特點(diǎn)確定配套資金比例，缺乏對(duì)配套資金總量的統(tǒng)籌安排。地方政府在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，往往也是一事一議，結(jié)果各個(gè)項(xiàng)目到落地時(shí)，地方政府需要使用自有財(cái)力進(jìn)行配套的資金匯總起來(lái)規(guī)模較大，這進(jìn)一步減少了地方的可支配財(cái)力。
第四，上級(jí)政府直接干預(yù)下級(jí)政府自有財(cái)力的配置
上級(jí)政府在項(xiàng)目決策時(shí)，不僅安排本級(jí)政府的支出，同時(shí)也要求下級(jí)政府承擔(dān)部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。這些項(xiàng)目通常也是由特定部門主導(dǎo)，大多采取一事一議的分散決策方式，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各項(xiàng)目匯總起來(lái)下級(jí)政府被安排的資金數(shù)量巨大，這不僅干擾了下級(jí)政府的財(cái)政支出決策，減少了可支配財(cái)力，由于大量新上項(xiàng)目的日常運(yùn)行往往由基層政府承擔(dān)，還會(huì)產(chǎn)生基層部門工作量持續(xù)增加而編制和配套條件不足等問(wèn)題。
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以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)建立各級(jí)政府財(cái)權(quán)分配體制 |
下一步我國(guó)財(cái)政體制改革要在94年分稅制改革的基礎(chǔ)上，以明確各級(jí)政府事權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式為核心，合理配置財(cái)權(quán)和財(cái)力，要致力于建立規(guī)范、法治和長(zhǎng)期穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系框架。改革的基本思路是：以政府級(jí)次和行政區(qū)劃調(diào)整為依托，在劃分各級(jí)政府事權(quán)的同時(shí)，通過(guò)區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，明確各項(xiàng)具體事權(quán)在各級(jí)政府間的分工及其實(shí)現(xiàn)方式，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)建立覆蓋全部政府收支、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的各級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力分配體制。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下幾個(gè)方面：
其一、政府級(jí)次和行政區(qū)劃調(diào)整。在現(xiàn)行五級(jí)政府框架下，要做到每級(jí)政府都有地方主體稅種和完整獨(dú)立的預(yù)算權(quán)有很大的困難。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”改革，以財(cái)政管理“扁平化”為基礎(chǔ)逐步實(shí)現(xiàn)政府級(jí)次由五級(jí)變?yōu)橹醒�、省、市縣三級(jí)�？紤]到中國(guó)現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)劃面積普遍較大，省直接管理各地級(jí)市和縣的管理半徑大，行政成本高，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)應(yīng)適時(shí)推進(jìn)省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整，通過(guò)設(shè)立多個(gè)直轄市等方式增加省級(jí)政府的數(shù)量，相應(yīng)減少每個(gè)省管理的市縣等基層政府的數(shù)量。
其二、上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)職能的重構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行各級(jí)次政府之間存在著上下級(jí)隸屬關(guān)系，下級(jí)政府需要設(shè)置與上級(jí)政府的對(duì)口機(jī)構(gòu)，各級(jí)次政府的機(jī)構(gòu)組成高度重疊。大部分政府職能的實(shí)現(xiàn)方式是由上級(jí)政府制定政策，下級(jí)政府對(duì)口機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，大量政府職能最終由較低級(jí)次的基層政府落實(shí)，而較高級(jí)次政府擁有較大的預(yù)算控制權(quán)但并不負(fù)責(zé)直接履行職能。這不僅導(dǎo)致較長(zhǎng)的資金分配鏈條和較高的監(jiān)督成本，也容易產(chǎn)生事權(quán)層層下移而財(cái)權(quán)層層上收的問(wèn)題。因此，未來(lái)要推進(jìn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)職能的重構(gòu)，在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的具體分工和支出責(zé)任，上級(jí)政府應(yīng)按照事權(quán)性質(zhì)靈活設(shè)置派出機(jī)構(gòu)自主履行職責(zé)，推進(jìn)機(jī)關(guān)實(shí)體化改革，相應(yīng)減少委托下級(jí)政府履行的事項(xiàng)。最終形成各級(jí)政府事權(quán)明晰、各司其職的格局。
其三、條塊關(guān)系的調(diào)整。我國(guó)目前中央和地方的關(guān)系更多的是通過(guò)中央部門與地方的關(guān)系得以體現(xiàn)的，在預(yù)算管理中集中體現(xiàn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和政府性基金。未來(lái)應(yīng)減少分散在各部門的政府性基金項(xiàng)目，對(duì)于各部門“一事一議”和分散決策的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，應(yīng)探索建立以年度預(yù)算安排為載體，面向地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。
其四、政府收入在各級(jí)政府間的劃分。以劃分各級(jí)政府事權(quán)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制為基礎(chǔ)，明確包括稅收收入在內(nèi)的全部政府收入在各級(jí)政府間的分配格局。在有效監(jiān)管的前提下，賦予地方政府舉債權(quán)以及發(fā)行市政債券為長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施融資的權(quán)力。最終實(shí)現(xiàn)地方政府自主事權(quán)與其擁有的包括舉債權(quán)在內(nèi)的財(cái)權(quán)相匹配，委托事權(quán)與來(lái)自上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力相匹配的格局。
其五、在上述改革的基礎(chǔ)上，以三級(jí)政府為基礎(chǔ)明確省以下財(cái)政體制的基本框架，但要為城市和農(nóng)村、東中西部不同區(qū)域預(yù)留調(diào)整的空間。
在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從奠定未來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度框架的角度出發(fā)，現(xiàn)階段可以采取的具體措施包括：
第一、研究主要事權(quán)在各級(jí)政府間劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)并明確各項(xiàng)事權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體方式。各級(jí)政府間的事權(quán)劃分是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，不僅需要明確各級(jí)政府的專屬職能，還要對(duì)各種類型共同事務(wù)的責(zé)權(quán)進(jìn)行配置。事權(quán)的劃分應(yīng)盡可能細(xì)致，同時(shí)還要明確規(guī)定事權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如哪些事權(quán)可以委托下級(jí)政府履行，哪些事權(quán)必須由本級(jí)政府全權(quán)負(fù)責(zé)。對(duì)允許上級(jí)委托下級(jí)政府履行的事權(quán)，要對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、產(chǎn)出績(jī)效等方面的責(zé)權(quán)進(jìn)行合理配置。
第二、根據(jù)收益范圍、信息的可獲得性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素上收部分事權(quán)。建議環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等事權(quán)上收至中央政府并打破行政區(qū)劃設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。中央與省級(jí)政府對(duì)包括高中在內(nèi)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和各項(xiàng)社會(huì)保障承擔(dān)更大的支出責(zé)任。推進(jìn)機(jī)關(guān)的實(shí)體化改革，減輕基層政府的支出責(zé)任。
第三、調(diào)減和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，積極推進(jìn)“分類轉(zhuǎn)移支付”試點(diǎn)。在調(diào)減和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的同時(shí)，對(duì)于確需地方政府，尤其是基層政府負(fù)責(zé)的委托事權(quán)項(xiàng)目，應(yīng)積極推進(jìn)“分類轉(zhuǎn)移支付”的試點(diǎn)，部門只規(guī)定資金額度、使用方向和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，而不安排具體項(xiàng)目。如對(duì)教育領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)部門可以只規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育階段項(xiàng)目資金的額度、基本用途和考核標(biāo)準(zhǔn)，而將具體項(xiàng)目的決定權(quán)交給基層政府。
第四、構(gòu)建地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限，探索建立地方政府發(fā)行債券，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資債券(市政債券)的制度，實(shí)現(xiàn)地方政府自主事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。