審計(jì)署啟動(dòng)改革開(kāi)放以來(lái)的第二次全國(guó)性地方政府的債務(wù)審計(jì)還只是防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一步。未來(lái)勢(shì)必推進(jìn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的新一輪財(cái)政體制改革，建立規(guī)范透明的資金往來(lái)渠道，重新調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，通過(guò)開(kāi)辟地方政府新的財(cái)源來(lái)取代“土地財(cái)政”。
繼金融部門(mén)“去杠桿化”之后，政府部門(mén)“去杠桿化”的進(jìn)程也開(kāi)始加速。審計(jì)署日前宣布將從下月起組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)政府性債務(wù)。這是去年底銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后清查我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的又一重大舉措。
近一段時(shí)期以來(lái)，中國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題一直是海內(nèi)外輿論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。中國(guó)政府的債務(wù)規(guī)模到底有多大也有諸多版本在坊間流傳。盡管從財(cái)政赤字和債務(wù)比率上看，我國(guó)還遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)際警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，但政府債務(wù)增速已令財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急增。更值得警惕的是，與歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同，中國(guó)政府債務(wù)形成機(jī)制與中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)體制有著更為密切的內(nèi)在邏輯，可以說(shuō)，是“不徹底的財(cái)政分權(quán)+預(yù)算軟約束+地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)+隱性債務(wù)擔(dān)�！毙纬闪酥袊�(guó)式政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)模式。
政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度�；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府財(cái)政體制沿革歷程，其核心問(wèn)題始終是明確各級(jí)政府之間的支出責(zé)任和收入劃分。30
多年間，我國(guó)地方財(cái)政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。特別是1994年的分稅制改革，清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例,
影響深遠(yuǎn)。自那時(shí)以來(lái)，我國(guó)地方財(cái)政收入占比從78%穩(wěn)步下降到了52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從72%上升到了84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使得地方財(cái)政收支矛盾變得越來(lái)越尖銳起來(lái)，預(yù)算壓力空前擴(kuò)大。
縱向財(cái)政的失衡，會(huì)產(chǎn)生公共池資源和預(yù)算的軟約束問(wèn)題。從預(yù)算角度來(lái)看，我國(guó)的分稅制在實(shí)施中并未取消預(yù)算外資金，當(dāng)稅收收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時(shí)，面對(duì)財(cái)政赤字，各級(jí)地方政府便不能不盡可能地通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來(lái)增加可支配財(cái)力。特別是在“GDP增長(zhǎng)錦標(biāo)賽”與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)背景下，地方政府八仙過(guò)海，各顯神通，紛紛尋找其他財(cái)源，于是，“土地財(cái)政”成了這些年來(lái)各地方財(cái)政的普遍模式。
此外，地方政府財(cái)政收入中還有一大部分來(lái)自于預(yù)算外收入。近年來(lái)，預(yù)算外資金占財(cái)政收入的比重在50%至65%之間。預(yù)算外資金的主要用途包括兩個(gè)方面：一是為了彌補(bǔ)不匹配的支出和收入缺口；二是為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施籌措資金。鑒于地方政府對(duì)預(yù)算外資金的支配權(quán)很大，“軟預(yù)算約束”問(wèn)題日益嚴(yán)重。
2008年國(guó)際金融危機(jī)暴發(fā)后，為求得經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，以地方政府為主導(dǎo)的新一輪投資擴(kuò)張形成一股大潮，地方政府通過(guò)表外貸款、企業(yè)債券、銀行間債務(wù)融資等形式“加大杠桿”，大量社會(huì)資金通過(guò)信托業(yè)流向地方政府融資平臺(tái)。據(jù)中央國(guó)債登記結(jié)算公司統(tǒng)計(jì)，2012年全年銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行的城投類(lèi)債券（不包括定向工具）累計(jì)達(dá)6368億元，同比增長(zhǎng)148%；占銀行間市場(chǎng)當(dāng)年發(fā)行總量的比例達(dá)11%，較上年同期上升7個(gè)百分點(diǎn)。這導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有部門(mén)負(fù)債率的急速上升，資產(chǎn)負(fù)債表隨之明顯惡化。截至去年底，36個(gè)地方政府的本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。
由于各地方政府對(duì)金融部門(mén)的干預(yù)和控制逐漸增強(qiáng)，金融財(cái)政化、財(cái)政貨幣化特征顯著，結(jié)果是金融部門(mén)不良貸款率攀升和資金配置效率下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在人民幣信貸中，房地產(chǎn)貸款大約占18%，占中長(zhǎng)期貸款的比重在三分之一左右；在房地產(chǎn)貸款中，三分之二左右是住房貸款(主要是個(gè)人按揭貸款)，地產(chǎn)和房產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款分別為8%左右和25%左右。
更為嚴(yán)重的是，在單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的扭曲政績(jī)觀下，不少地方政府在重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的短期行為偏好和扭曲偏向的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上越走越遠(yuǎn)，為爭(zhēng)奪市場(chǎng)非合作博弈而形成的地方保護(hù)主義、市場(chǎng)分割和低水平的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象也因此愈演愈烈。大量增量資金投向投資驅(qū)動(dòng)型領(lǐng)域，造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，也導(dǎo)致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財(cái)政資源的錯(cuò)配。
筆者因此認(rèn)為，審計(jì)署啟動(dòng)改革開(kāi)放以來(lái)的第二次全國(guó)性地方政府的債務(wù)審計(jì)還只是防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一步。短期看，下一步中央政府很可能將允許合格地方政府在市場(chǎng)上公開(kāi)發(fā)市政債，建立強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的債務(wù)融資體制。而從中期來(lái)看，未來(lái)中國(guó)勢(shì)必推進(jìn)以“全口徑預(yù)算”為突破口的新一輪財(cái)政體制改革。所謂“全口徑預(yù)算”，是指不僅將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是真正意義上的完整的政府預(yù)算。在“全口徑預(yù)算”下，才可能在政府一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及社會(huì)保障預(yù)算之間形成統(tǒng)一和均衡，由此建立規(guī)范透明的資金往來(lái)渠道，同時(shí)盡可能把專(zhuān)項(xiàng)資金變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)資金，納入公眾的監(jiān)督范疇。
而從長(zhǎng)期性和根本性制度設(shè)計(jì)而言，則還將繼續(xù)推動(dòng)財(cái)政分權(quán)的改革，重新調(diào)整中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)分配，逐漸轉(zhuǎn)換以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式，通過(guò)開(kāi)辟地方政府新的財(cái)源來(lái)取代“土地財(cái)政”。完成了這一步，才可能真正解決在中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)體制(
縱向競(jìng)爭(zhēng)) 和地方競(jìng)爭(zhēng)體制( 橫向競(jìng)爭(zhēng))
雙重背景所導(dǎo)致的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次矛盾，才可能從制度根源上化解地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。