就本質(zhì)而言，中國的經(jīng)濟體制改革實際上是一個分權(quán)的過程。一方面,通過市場化，政府逐步退出競爭性領(lǐng)域，使這些領(lǐng)域的資源配置主要由價格和競爭機制實現(xiàn)；另一方面，在政府體制內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，無論是早期的財政包干制，還是后來的分稅制，都使得地方擁有了一定程度的事實上的自主權(quán)。
但是這種分權(quán)還只是局部的分權(quán)，或者說是一種不徹底的分權(quán)改革。首先，中國式分權(quán)并沒有賦予地方獨立的稅權(quán)。其次，中國式分權(quán)沒有在地方層次上形成水平制衡，這也就意味著中國式財政分權(quán)并不是在一個公共財政的架構(gòu)下進行的分權(quán)，而僅僅是在一個等級管理體系中的權(quán)利劃分。
回顧中國改革開放30年的政府財政體制變遷歷程，政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關(guān)系的一項基本制度，其核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分。
改革開放30年來，中國地方財政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。1994年是中國經(jīng)濟改革分水嶺，出臺了很多重大政策，經(jīng)濟也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例,影響深遠。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，特別是在“GDP增長競標(biāo)賽”與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其它財源以彌補收支失衡，因此，“土地財政”成為地方財政的普遍模式，“軟預(yù)算約束”問題日益嚴(yán)重。
國際金融危機以來，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴張，使得對資金有饑渴癥的地方政府通過表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對接，大量資金流向了地方融資平臺、房地產(chǎn)貸款，這樣一方面導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機構(gòu)在內(nèi)的所有部門負(fù)債率大幅上升，資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)了明顯惡化。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷上升；而另一方面，大量增量資金投向投資驅(qū)動型領(lǐng)域造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，也導(dǎo)致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。
可見，未來必須從導(dǎo)致這些問題的根源入手化解潛在風(fēng)險。下一步?jīng)Q策者應(yīng)該推動財政分權(quán)改革。所謂財政分權(quán)(fiscal
decentralization)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中國需要重新調(diào)整中央地方財權(quán)事權(quán)分配，逐漸改變以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。更加具有挑戰(zhàn)性的是要逐步建立全口徑財政預(yù)算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。
只有這樣才可能真正解決中國式的財政分權(quán)體制(縱向競爭)和地方競爭體制(橫向競爭)雙重背景所導(dǎo)致的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次問題。
更進一步分析，中國財政-金融風(fēng)險有著極為緊密的邏輯關(guān)系，因為中央和地方政府之間的財權(quán)博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。從地方政府的角度來講，地方財政不能通過無限制地?fù)芸顏碇С值胤絿衅髽I(yè)，只好從其它渠道為國有企業(yè)展開對資金資源的爭奪。各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。
毋庸置疑，利率市場化將成為影響中國經(jīng)濟金融格局的最重要因素之一，但真正意義上的利率市場化絕不僅僅是放開利率管制那么簡單。當(dāng)前，政府對金融資源的壟斷使得整個金融市場分化和畸形。利率市場化改革的核心，在于要打破政府對金融資源的過度壟斷，向市場真正放權(quán)。如果政府不能主動放棄自己的支配力，市場力量就難有發(fā)揮的空間。
然而，由于以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機制普遍存在，隨著金融管制的進一步放松，包括銀行理財、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來，起到了繞開利率管制、信貸控制的作用。這樣，一些政府擔(dān)保之下的杠桿率極高的風(fēng)險資產(chǎn)，很可能不但沒有為高風(fēng)險支付高溢價，反而享受了無風(fēng)險資產(chǎn)的高信用和低成本。大量的資金還可能繼續(xù)投向與政府相關(guān)的項目和資金回報率高的領(lǐng)域，金融資源的錯配局面并不會因貸款利率放開而根本性改變，實體企業(yè)特別是中小企業(yè)融資可能依舊會非常困難。
就國際經(jīng)驗而言，在成熟市場經(jīng)濟國家，利率市場化是“價高者得”，如果政府不能夠真正向市場讓渡出對金融資源的配置權(quán)的話，中國利率市場化就可能變成“權(quán)重者得”。從這個意義上來說，利率市場化實際上是對政府放權(quán)的倒逼。
因此，中國必須解決財政分權(quán)和金融分權(quán)不徹底所帶來的風(fēng)險累積。中國新一輪分權(quán)式改革勢在必行。