從現(xiàn)實來看，盡管改變增長主義政府越來越成為廣泛共識，但實踐中增長主義政府的傾向卻很難改變。對此，有必要進一步分析問題的核心在哪里。在我看來，增長主義政府傾向難以改變，重要的原因在于競爭性地方政府的增長模式。所謂競爭性地方政府的增長模式，就是指以經(jīng)濟總量為導向、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機制、以政府主導和地方政府間競爭為突出特點的經(jīng)濟增長模式。
當前，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨著某些突出矛盾，比如說土地財政、債務風險、產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染等問題，大都與競爭性地方政府的增長模式直接相關。也就是說，不改變競爭性地方政府的增長模式，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是難以有重要突破的，甚至在一些重大問題上都很難破題�！�
一、競爭性的地方政府是不是市場經(jīng)濟的主體？
改變政府取代市場，防止短期問題長期化，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，首當其沖是改變競爭性地方政府的增長模式。
為什么提出這個問題？最近有研究提出，競爭性地方政府的增長模式是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，是中國保持經(jīng)濟活力的重要因素，是中國發(fā)展模式的突出特點。我的看法是，這種概括既缺乏理論依據(jù)，又難以獲得經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實踐支持。為什么？
1．競爭性地方政府的增長模式是特定歷史階段的產(chǎn)物。競爭性地方政府增長模式是我國處于生存型階段，私人產(chǎn)品嚴重短缺、經(jīng)濟總量嚴重不足、市場經(jīng)濟體制和市場主體尚未形成的特定背景下形成的。這種增長模式在推動我國經(jīng)濟的高速增長以及經(jīng)濟總量的快速擴張中發(fā)揮了重要的歷史作用。
2．隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，競爭性地方政府的增長模式難以為繼。在我國市場經(jīng)濟體制初步形成、企業(yè)尤其是民營企業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟競爭主體的背景下，競爭性地方政府增長模式的作用空間越來越小，并且開始成為阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的突出因素。具體看競爭性地方政府的增長模式：
�。�1）以土地財政、地方舉債為重要特征，逐步積累了巨大的地方債務風險和經(jīng)濟運行風險，難以為繼。
�。�2）以低成本擴張的粗放型增長為重要特征，在資源環(huán)境成為硬約束的條件下難以為繼。
�。�3）以投資主導為重要特征，在外部市場萎縮、國內(nèi)生產(chǎn)過剩加大的背景下難以為繼。
�。�4）以國民收入向政府集中為重要特征，在收入分配差距嚴重、社會矛盾凸顯的特定階段難以為繼。
�。�5）以地方政府公司化為重要特征，增大了權(quán)力與市場結(jié)合的空間，體制機制性腐敗比較普遍，這種背景下也難以為繼。
3．改變競爭性地方政府的增長模式成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重大任務。隨著內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和約束條件的變化，競爭性地方政府的增長模式不僅不應當被固化為中國模式，而且應當成為新階段轉(zhuǎn)型改革的重大任務。一個約束條件的變化是市場經(jīng)濟體制的初步形成以及市場主體的形成；另一個條件的變化是全社會需求的變化。現(xiàn)在，盡管社會的主要矛盾沒變，但是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求內(nèi)涵變了。改革開放之初，人民的物質(zhì)文化需求是解決溫飽，面臨的挑戰(zhàn)是私人產(chǎn)品短缺；進入發(fā)展型新階段，人民的物質(zhì)文化需求是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房保障、較好的生活環(huán)境、公共安全等，面臨的挑戰(zhàn)是公共產(chǎn)品短缺。
在這兩個重要條件變化的大背景下，有三點判斷很重要：第一，競爭性地方政府不能繼續(xù)扮演經(jīng)濟主體的角色。否則，將對中長期發(fā)展積累更大的矛盾和問題。第二，地方政府不能繼續(xù)充當投資主體。如果繼續(xù)充當投資主體，繼續(xù)扭曲市場，產(chǎn)能過剩的問題是難以解決的。第三，競爭性地方政府難以適應發(fā)展轉(zhuǎn)型的新挑戰(zhàn)，不僅不能固化為中國模式，而且還成為轉(zhuǎn)型與改革的對象。
總的看法是，競爭性地方政府的增長模式雖然在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟增長中仍會發(fā)揮重要作用，但是會使經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型的矛盾和危機因素積累下來，給中長期發(fā)展埋下更大的隱患，并成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的突出矛盾。改變政府取代市場，防止短期問題長期化，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，首當其沖是改變競爭性地方政府的增長模式。
二、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是不是重在改變競爭性地方政府的增長模式？
關鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質(zhì)性改變。
為什么這些年經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步履艱難？為什么地方層面的增長主義政府傾向不僅難以改變，而且還有進一步固化、甚至強化的趨勢？我認為，關鍵在于競爭性地方政府的增長模式及其制度安排尚未有實質(zhì)性改變。從現(xiàn)實需求來看，建議把改變競爭性地方政府的增長模式作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重中之重。
1．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式重在推進由投資主導向消費主導的轉(zhuǎn)型，這需要改變地方政府主導的過快投入增長。競爭性地方政府的突出特點是投資主導，用高投資拉動高增長，實行政府主導下的投資拉動增長模式。由此，不能不嚴重扭曲投資消費關系，使消費率持續(xù)走低。就是說，不改變政府主導的增長模式，推進消費主導的轉(zhuǎn)型與改革相當困難。
2．改變經(jīng)濟發(fā)展方式重在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，這就需要改變地方政府普遍堅持的工業(yè)主導的發(fā)展路徑依賴。
�。�1）改革開放35年來，我國服務業(yè)比重只增加了十幾個百分點，服務業(yè)比重長期徘徊在40％左右，同經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級不相適應。當前，如果不從工業(yè)主導轉(zhuǎn)向服務業(yè)主導，不僅服務業(yè)發(fā)展艱難，調(diào)結(jié)構(gòu)也很難有大突破。
�。�2）我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化至少10—15個百分點，推進城鎮(zhèn)化重在發(fā)展服務業(yè)。如果現(xiàn)在這個方向轉(zhuǎn)不過來，下一步的城鎮(zhèn)化很難跳出以往規(guī)模城鎮(zhèn)化的發(fā)展框框。
�。�3）在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大背景下，很多地方政府堅持“工業(yè)主導”，其實質(zhì)是仍然實行以投資拉動增長的發(fā)展模式。不改變地方政府工業(yè)主導的路徑依賴，無法從根本上解決投資消費失衡的突出矛盾。
3．轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式重在解決產(chǎn)能過剩的體制因素，這就需要改變地方政府的投資沖動。
�。�1）對產(chǎn)能過剩要有客觀地估計。從多方面看，當前我國的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)全面性、長期性的明顯特點。
�。�2）產(chǎn)能過剩不是一個短期增長中的問題，而是中長期增長體制、增長模式的問題。
（3）形成產(chǎn)能過剩的根源，主要在于政府替代市場，政府成為投資主體。例如，這些年的許多重復建設、低效率的投資，大都是地方政府主導、推動的結(jié)果。
�。�4）改變經(jīng)濟增長方式需要綠色增長與綠色轉(zhuǎn)型。大量的例子一再說明，不改變競爭性地方政府的增長模式，綠色增長、可持續(xù)性增長就可能淪為口號，而不是務實的行動。
三、改變競爭性地方政府的增長模式是不是下一步行政體制改革的“重頭戲”？
推動政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán)，更需要改變競爭性地方政府的增長模式。
總的觀點是，推動政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府向市場放權(quán)，更需要改變競爭性地方政府的增長模式：第一，改變競爭性地方政府的增長模式，行政體制改革才有可能在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上有所作為；第二，改變競爭性地方政府的增長模式牽動影響經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型的全局，并將成為行政體制改革的基本性問題；第三，改變競爭性地方政府的增長模式涉及中央地方關系及其相關的財政稅收體制、激勵機制、干部人事制度等深層次的矛盾與問題。
1．理順中央和地方的關系，重要的是發(fā)展導向由經(jīng)濟總量轉(zhuǎn)向公共服務。在競爭性地方政府的增長模式不改變的情況下，簡單地推動中央向地方放權(quán)，不僅難以達到目的，甚至會產(chǎn)生更多的矛盾和問題。適應社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，政府應當把公共服務作為自己的核心職能。在這個大前提下，才有可能理順中央和地方關系。
2．實行公共服務導向的中央和地方關系，關鍵在于推進事權(quán)與財力相匹配的財稅體制改革。我的看法是，20年前財稅改革建立的分稅制這個體制，以及由此形成的激勵機制，已不適應今天經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。由于地方財政支出責任很大，給地方政府很大的壓力，不得不搞土地財政，不得不搞融資平臺，大規(guī)模舉債。由此，公共服務的欠賬也是不可避免的。下一步的財稅體制改革，我認為是在推進以直接稅為主的稅制轉(zhuǎn)型、加快調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順央地財稅關系。如何建立公共服務導向的中央地方財稅關系，我的建議是：繼續(xù)推動財政體制扁平化改革，力爭使五級財政框架扁平化到三級框架；提高地方政府增值稅分成比例，將財產(chǎn)稅作為地方稅收體系的重要支柱，并結(jié)合服務業(yè)增值稅改革，統(tǒng)籌考慮國稅地稅合并。
3．改變競爭性地方政府的增長模式涉及到一系列重大的制度安排。這涉及到經(jīng)濟體制、行政體制、司法體制等。以司法體制為例，需要探索建立中央地方雙重法院體制。建議中央層面的法院體系專門負責土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權(quán)等領域的經(jīng)濟案件審理，克服經(jīng)濟領域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
當前，加快政府轉(zhuǎn)型與改革已成為全面轉(zhuǎn)型與改革的關鍵和重點。轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開支很重要。但也應當看到，競爭性地方政府的增長模式到了非改不可的地步，并成為下一步行政體制改革最具有實質(zhì)意義的重大課題。關鍵在于下決心，關鍵在于現(xiàn)代政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，關鍵在于更大的改革勇氣與魄力。