●雖然地方政府債券的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照《預(yù)算法》規(guī)定，只有經(jīng)過特別立法和國務(wù)院的批準(zhǔn)，地方政府才可以發(fā)行地方政府債券。
●除試點(diǎn)省市外，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，但并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式，這種由中央兜底的“父愛主義”式的償債模式必將導(dǎo)致地方債使用上的無效率狀態(tài)。
●在當(dāng)前的試點(diǎn)階段，嚴(yán)格的審批程序應(yīng)當(dāng)是有效防范地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的前提。
●從根本上說，只有抓緊時(shí)間修改和完善《預(yù)算法》，制訂一部符合國情的《國債法》，把地方政府債券的發(fā)行、流通、償還以及管理等活動(dòng)全面納入法律規(guī)范體系中，才能使地方政府依法舉債，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府債券管理的規(guī)范化、透明化和法治化。
當(dāng)前，地方政府的債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)龐大，并呈現(xiàn)出繼續(xù)攀升的發(fā)展趨勢。隨著各地償債期限的陸續(xù)到來，地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)隱患引起了人們的高度警惕。地方政府債券是否會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，是否會(huì)威脅國家的經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定，甚至說一些地方政府是否會(huì)最終陷入“破產(chǎn)”，這一系列的追問使地方政府債券問題再次成為輿論熱議的焦點(diǎn)。
與此相關(guān)的問題是，何時(shí)修訂現(xiàn)行《預(yù)算法》，以及何時(shí)出臺一部符合國情的《國債法》，也再次引發(fā)了人們的熱切關(guān)注。
6月10日，國家審計(jì)署發(fā)布2013年第24號公告，公布了《36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。審計(jì)結(jié)果顯示，我國地方政府債務(wù)規(guī)模仍在繼續(xù)增長，地方政府債券的功能作用正在被放大，而地方政府債券的發(fā)展尚未擺脫法律地位的尷尬。
此次審計(jì)署審計(jì)的地區(qū)數(shù)量雖然只有36個(gè)，包括15個(gè)省和3個(gè)直轄市本級(即省本級)及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級和3個(gè)市轄區(qū)(即省會(huì)城市本級)，但這些地區(qū)在2010年底的政府性債務(wù)余額就已經(jīng)占到了全國地方政府性債務(wù)總額的31.79%。按照2011年6月審計(jì)署公布的《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》數(shù)據(jù)，截至2010年底全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額約為10.7萬億元，據(jù)此推算，截至2012年底全國范圍的地方政府債務(wù)約為12.1萬億元。
這些年來，地方政府債券一直被看作是解決地方政府財(cái)政收支矛盾的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，它為地方政府提供了一種新型金融管理工具，有利于降低市政建設(shè)融資成本，發(fā)展和完善資本市場，為投資者提供更多的投資選擇，并通過改善地方財(cái)政和公共服務(wù)，吸引投資，增加就業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
分稅制后，中央和地方政府之間雖然重新劃分了事權(quán)和財(cái)權(quán)。但在事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移后，現(xiàn)實(shí)中留給地方政府的預(yù)算內(nèi)主要財(cái)源卻是有限的，主要是一些收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、增收效益小、征收成本高的中小稅種，而且省級以下的地方政府中越往下越無稅可分，從而造成了地方政府收不抵支、入不敷出的財(cái)政困局。許多地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)脆弱，被迫依賴于“土地財(cái)政”維持生計(jì)。然而在房地產(chǎn)市場的一輪輪調(diào)控中，“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出來。
“土地財(cái)政”的成本盡管看似不計(jì)入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，但它作為真實(shí)的負(fù)擔(dān)，卻已實(shí)際損害到了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的健康發(fā)展。而且長期以來，這些成本被轉(zhuǎn)移、隱匿起來，不僅沒有得到很好的消化，反而隨著GDP和國家財(cái)政收入的高增長而不斷累積。為解決財(cái)政收支矛盾，各級地方政府一方面求助于中央對地方的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付，另一方面又以各種名義大量舉借債務(wù)，負(fù)債運(yùn)營已經(jīng)成為多地政府財(cái)政運(yùn)行的顯著特征和官員任內(nèi)常態(tài)。其中，地方政府債券的出現(xiàn)表明，在顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的雙重壓力下，“土地財(cái)政”在全球性金融危機(jī)面前已難以為繼，地方政府債券正在成為地方政府實(shí)行赤字財(cái)政的新型工具。
然而，多年來，我國地方政府債券的發(fā)行受到了1994年《預(yù)算法》的嚴(yán)格限制。該法第28條明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
目前看來，雖然地方政府債券的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但其地位尚未擺脫法律上的尷尬。按照這一規(guī)定，只有經(jīng)過特別立法和國務(wù)院的批準(zhǔn)，地方政府才可以發(fā)行地方政府債券。
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地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)需要合理評估 |
在我國，地方政府債券是政府債券的形式之一，建國初期就已經(jīng)存在。地方政府債券再次發(fā)行則始于2009年。當(dāng)年2月，十一屆全國人大常委會(huì)第18次委員長會(huì)議聽取審議了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由財(cái)政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行地方政府債券，并實(shí)行年度發(fā)行額管理，由地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，而支付發(fā)行費(fèi)和還本付息等具體事務(wù)由財(cái)政部代辦，所籌資金主要用于中央投資地方配套的及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目，不得安排用于經(jīng)常性支出。此前，除中央發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸給地方用于地方項(xiàng)目建設(shè)，以及根據(jù)國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的外債外，實(shí)踐中我國并沒有法律意義上的地方政府債券。
2009年地方政府債券的開閘放行，表明當(dāng)時(shí)地方財(cái)政收支緊張狀況已然十分突出，因此地方政府債券遂成為應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)內(nèi)需保增長的特殊政策措施。由“轉(zhuǎn)貸”變?yōu)椤按怼�，體現(xiàn)的是中央政府角色和地方政府責(zé)任的變化，中央政府對地方政府債券的政策從“圍堵”轉(zhuǎn)為“疏導(dǎo)”，地方政府變成“真正的債務(wù)人”或“顯性的債務(wù)人”。
2011年，上海、浙江、廣東和深圳等四省市開始試點(diǎn)地方自行發(fā)債，今年試點(diǎn)省市再次擴(kuò)圍，江蘇和山東也加入其中。截至目前，各地政府仍未獲得自主發(fā)行政府債券的權(quán)力。除試點(diǎn)省市外，國家雖然禁止地方政府自行發(fā)債，但并未禁止由中央政府代為發(fā)債的地方政府融資模式，這種由中央兜底的“父愛主義”式的償債模式必將導(dǎo)致地方債使用上的無效率狀態(tài)。
相比之下，中央代發(fā)地方政府債券在規(guī)范化方面表現(xiàn)出了一種進(jìn)步。但由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，不列中央赤字，因此，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，只在往來科目中進(jìn)行列示，這顯然不利于實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，由于舉借債務(wù)與資金使用的主體脫節(jié)，因此導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清，最終增加了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。
在現(xiàn)行分稅制下，地方政府財(cái)政吃緊的狀況短期內(nèi)恐怕難以得到有效改觀。有條件地適度允許地方政府自主發(fā)債，是解決這一問題的重要選擇。當(dāng)然，從中央代發(fā)地方政府債券到地方自主發(fā)行尚需時(shí)日，在此期間，中央“代理”發(fā)行地方政府債券同樣存在著風(fēng)險(xiǎn)。
具體而言，我國地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)主要以規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)等形式呈現(xiàn)出來，在債券發(fā)行和流通、資金使用和償還等環(huán)節(jié)還存在市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等。中央對地方政府債券年度額度的控制，雖在一定程度上可以防止地方政府過度舉債，但目前看來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著改革開放以來前所未有的挑戰(zhàn)，通貨膨脹一直在高位徘徊，內(nèi)需依然不足，政績工程屢見不鮮，盲目舉債所導(dǎo)致的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模越來越大。因此，只有對地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)作出合理評估并提前做好制度安排，才能避免誘發(fā)各種社會(huì)危機(jī)。
令人擔(dān)心的是，如若不能對地方政府發(fā)債條件進(jìn)行有效約束，將地方政府利益訴求法制化，那么轉(zhuǎn)移支付下的隱形博弈不免會(huì)在地方政府發(fā)債過程中反復(fù)重現(xiàn)，即利益主體往往以非規(guī)范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求。
在當(dāng)前的試點(diǎn)階段，嚴(yán)格的審批程序應(yīng)當(dāng)是有效防范地方政府債券違約風(fēng)險(xiǎn)的前提。
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地方政府債券的規(guī)范亟待立法跟進(jìn) |
毫無疑問，發(fā)行地方政府債券有利于改善分稅制下中央和地方的關(guān)系，緩解地方政府的財(cái)政困境。然而，問題的關(guān)鍵在于，公眾并不擔(dān)心因此所產(chǎn)生的債務(wù)壓力，相反擔(dān)心的則是地方政府發(fā)債本身缺乏應(yīng)有的規(guī)范和有效監(jiān)管。在探討地方政府債券的規(guī)范化時(shí)，切忌“妖魔化”地方政府債券。
雖然財(cái)政部自2009年開始制訂下發(fā)了一系列制度性文件，對地方政府債券的發(fā)行、使用、監(jiān)督等工作作出了明確具體規(guī)定，但就建立一套包括規(guī)�？刂啤L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批、債券發(fā)行和流通、資金使用與償還等在內(nèi)的基本法律制度體系而言，仍然有待立法的扎實(shí)跟進(jìn)。目前看來，應(yīng)重點(diǎn)建立以下三項(xiàng)制度：
建立地方政府發(fā)債約束制度
要把地方政府的償債能力，作為確定發(fā)債主體資格的首要因素。借鑒國外地方政府債券的管理經(jīng)驗(yàn)，把負(fù)債率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、利息支出率等一系列數(shù)值，作為判斷其償債能力的參照指標(biāo)。對地方政府發(fā)債的必要性、發(fā)債規(guī)模、償債能力、違約風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行全面評估，并作出詳盡的評估報(bào)告。同時(shí)，逐步實(shí)行地方政府發(fā)債聽證制度，使?jié)撛诘耐顿Y者對擬發(fā)債政府的債務(wù)情況得到及時(shí)了解，并參與發(fā)債決策。同時(shí)，加強(qiáng)發(fā)債審批和債務(wù)資金監(jiān)督，強(qiáng)化對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，對其違規(guī)、盲目的舉債行為依法追究責(zé)任。這樣做的目的在于，對地方政府赤字規(guī)模、債券額度及占GDP 的比重、債務(wù)收入比例等指標(biāo)以及債務(wù)資金用途、償還機(jī)制、審批管理等進(jìn)行制度化管理，逐步在更大的范圍內(nèi)確立更具地方自主權(quán)的債券發(fā)行方式，有效制約地方政府的濫發(fā)債行為，增強(qiáng)防范和化解債務(wù)危機(jī)的能力。
建立地方政府信用評級制度
對地方政府實(shí)行信用評級，是提前預(yù)測其違約風(fēng)險(xiǎn)的重要步驟，可以防范地方政府發(fā)債中的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于地方利益容易誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動(dòng)，因此一旦有條件地放開地方政府自行發(fā)債，即應(yīng)當(dāng)重新審視信用評級在地方政府債券發(fā)行中的科學(xué)定位。信用評級并非地方政府獲得發(fā)債資格的前提，而是在通過其他指標(biāo)體系評判獲得發(fā)債資格后，把其信用評級等級作為發(fā)債規(guī)模的一個(gè)判定指標(biāo)，借以剔除其中的道德風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)信用政府，避免和減少資金浪費(fèi)，防止地方政府將風(fēng)險(xiǎn)向上轉(zhuǎn)嫁。
建立地方政府債務(wù)信息披露制度
地方政府債務(wù)信息公開化是當(dāng)務(wù)之急。我國地方政府舉債的相關(guān)信息仍局限在政府體系之內(nèi)，政府之外的投資主體處于信息劣勢地位，很難全面準(zhǔn)確地衡量地方政府的風(fēng)險(xiǎn)狀況。這既不利于投資者對債券市場做出及時(shí)、客觀、正確的投資判斷，也不利于投資者提高自身資金的使用效率，并從資金籌集和使用等方面監(jiān)管地方政府。由此，有必要建立和完善地方政府債務(wù)信息披露制度，公開地方政府的債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，從一定程度上把隱性債務(wù)顯性化、透明化，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的外部監(jiān)督。
在中央和地方的關(guān)系方面，厘清地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并以事權(quán)為中心合理分配中央與地方的財(cái)權(quán)，是今后分稅制改革所面臨的核心問題。明確、合理的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，既是確保地方政府職能“不越位、不錯(cuò)位、不缺位”的基礎(chǔ)，同時(shí)也是配置相應(yīng)財(cái)權(quán)和財(cái)力的重要依據(jù)。
總之，從根本上說，只有抓緊時(shí)間修改和完善《預(yù)算法》，制訂一部符合國情的《國債法》，把地方政府債券的發(fā)行、流通、償還以及管理等活動(dòng)全面納入法律規(guī)范體系中，才能使地方政府依法舉債，依法使用債務(wù)資金，依法籌措還債資金，依法接受公眾監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府債券管理的規(guī)范化、透明化和法治化。