2012年，我國有34%的勞動力在從事農(nóng)業(yè)，但是只創(chuàng)造10.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民人均純收入只有城鎮(zhèn)居民可支配收入的31.9%，農(nóng)村和城市的差距仍然很大。
　　“三農(nóng)”問題不僅關(guān)系農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民本身，更關(guān)系到中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)乃至未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大計，已故中國社科院榮譽學(xué)部委員陸學(xué)藝先生生前對“三農(nóng)”問題有著深入研究，他與其學(xué)生、北京工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院楊桂宏副教授合作的文章《破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的當(dāng)前對策》在社會上產(chǎn)生了重大影響。他們認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約“三農(nóng)”問題久解不決的根本原因，要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就要改革戶籍、土地、財政制度。近日，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者專訪了楊桂宏副教授。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約“三農(nóng)”問題久解不決的根本原因

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：從第一個五年計劃開局，至今正好60年，歷屆黨和政府，一貫重視“三農(nóng)”問題的解決，投入了大量的人力、物力和財力，但是，直到現(xiàn)在，我國仍然面臨“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后；農(nóng)民增收，仍然困難”的局面�！叭�農(nóng)”問題為什么這么難以解決？
　　楊桂宏：歷史經(jīng)驗表明，凡是一個問題不是一地一縣存在，而是普遍存在，不是一時存在，而是長期存在，且久而不決，一定不是簡單問題，是體制性、結(jié)構(gòu)性問題。這類問題靠改進(jìn)工作、加強領(lǐng)導(dǎo)是解決不了的，必須通過改革體制，調(diào)整結(jié)構(gòu)才能解決。
　　“三農(nóng)”問題之所以難解決，是我國農(nóng)村從土改以后就按照計劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，把農(nóng)民組織到高級農(nóng)業(yè)合作社、人民公社的體系里，逐步形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)體制的結(jié)果。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，是為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，限制、束縛了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展。改革開放以后，中國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過三十多年的努力，在城市、在二、三產(chǎn)業(yè)方面已經(jīng)破除了計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但因為各種原因，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和集體所有的土地制度等重要體制還沒有改革，所以在農(nóng)村城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制還繼續(xù)在進(jìn)行著，這就是我國三農(nóng)問題久解不決的根本原因。
　　黨的十八大報告指出：“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機制，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置。”在完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，這應(yīng)是題中之意。城鄉(xiāng)的體制機制理應(yīng)是一體的，城鄉(xiāng)要素理應(yīng)平等(等價)交換，公共資源理應(yīng)在城鄉(xiāng)均衡配置。十八大所以要強調(diào)這幾條，就因為現(xiàn)在的體制機制還不一體，要素交換還不平等，資源配置還不均衡，這就是還存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制。因此，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，就一定要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，這是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：根據(jù)您的介紹，“三農(nóng)”問題的病根并不在于其自身而是由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的，何謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)？它是如何形成的？組成都包括哪些內(nèi)容？這種二元結(jié)構(gòu)有哪些特征？
　　楊桂宏：所謂中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是指：在全國實行城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，把全部居民分成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，一經(jīng)登記入冊，一般就不能變更。非農(nóng)業(yè)戶口的人從事二、三產(chǎn)業(yè)，基本上都居住在城鎮(zhèn)，稱為城市居民。農(nóng)業(yè)戶口的人，從事農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)都居住在農(nóng)村，稱為農(nóng)民。1960年代初，國家實行嚴(yán)格的戶籍管理制度以后，農(nóng)業(yè)戶籍人口很難轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，或成為城市居民。政府對城市、對市民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政策。
　　例如，在城市實行生產(chǎn)資料的全民所有制和大集體所有制，在農(nóng)村則實行生產(chǎn)資料的集體所有制；再如醫(yī)療衛(wèi)生，在城市對公務(wù)員、干部實行公費醫(yī)療，對工人實行勞保醫(yī)療，在農(nóng)村對農(nóng)民則實行合作醫(yī)療，農(nóng)民自費。還有像就業(yè)、教育、社會保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等民生事業(yè)方面的政策也都是不一樣的，學(xué)者對此概稱為“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”。
　　中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)特征，把全國的公民分成兩類，對城市居民和農(nóng)民實行不平等的政策。
　　在這樣的社會結(jié)構(gòu)里，城鄉(xiāng)居民享有不同的社會福利和公民權(quán)利。嚴(yán)重壓抑了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。造成城鄉(xiāng)居民之間的社會區(qū)隔，這種社會區(qū)隔直接影響了城鄉(xiāng)勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進(jìn)程。
　　概括起來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是由城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、土地集體所有制和財政制度這三項主要體制和一系列經(jīng)濟(jì)和社會的體制、機制形成的龐大的體系。這種體制是自上而下建立起來的，是由法律、法規(guī)、政策支撐形成的一整套體制、機制，而且是全國性的。

改革計劃經(jīng)濟(jì)體制破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

　　《經(jīng)濟(jì)參考報》：既然已經(jīng)認(rèn)識到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化已成為解決“三農(nóng)”問題根本途徑。那么，接下來如何破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)？
　　楊桂宏：多年來的實踐證明：戶籍制度、土地集體所有制、財政制度這三項是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的基本框架、基本制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)滲透到中國經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，特別是還同城鄉(xiāng)社會各階層的利益關(guān)系糾結(jié)在一起，真可謂是根深蒂固、盤根錯節(jié)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制可以說是計劃經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村的最后一個堡壘，改革的難度很大、阻力很大。
　　經(jīng)過多年的實踐探索、研討、比較，我們已經(jīng)認(rèn)識到不通過改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、土地制度和財政制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是破除不了的。要根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須由中央作出決定，做好頂層設(shè)計，有計劃、有組織、有步驟地進(jìn)行。我們已經(jīng)積累了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的認(rèn)識和經(jīng)驗，要從根本上破除這個體制，應(yīng)該而且必須從改革戶籍制度、土地集體所有制和財政金融體制這三項制度入手。
　　第一，改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度是破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制的首要之舉。
　　上個世紀(jì)80年代中期，全國社會結(jié)構(gòu)主要是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，城市之間和農(nóng)村之間的差異不大。這時若進(jìn)行戶籍制度改革，附加在戶籍上的各城市之間的就業(yè)機會、公共服務(wù)和社會福利上的差異不大，是戶籍制度改革的一個好時期。但是當(dāng)時的不利的條件是城鄉(xiāng)之間的歷史鴻溝遠(yuǎn)未填平和人們受計劃體制觀念影響還很嚴(yán)重。因此，錯過了戶籍制度改革的一個好時機。后來，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大，各地社會發(fā)展水平的差異也逐步呈現(xiàn)。公共服務(wù)水平、社會福利政策的差距逐步擴(kuò)大，而這些恰恰是以戶籍為載體。一旦擁有某地戶籍，自然作為區(qū)域利益群體成員之一，享有本地各種社會福利和公共服務(wù)。隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異逐步擴(kuò)大，各地戶口的“市場價格”也在逐步拉大，改革的難度也在加大。因此，我們應(yīng)盡早進(jìn)行戶籍制度的改革，盡快抹平戶籍背后的各種利益差距。
　　戶籍制度改革，從推進(jìn)主體來看，應(yīng)該由中央推進(jìn)，全國各地統(tǒng)一進(jìn)行。全國人口大流動，僅是少數(shù)幾個地區(qū)的戶籍制度改革是沒有辦法進(jìn)行的。改革具體可以從兩個維度來進(jìn)行。一個維度就是從戶籍放開的區(qū)域進(jìn)行改革方案設(shè)計。根據(jù)目前全國各地實際情況和戶籍制度改革難易程度，把全國各地分成幾類，設(shè)計每類地區(qū)戶籍制度改革的具體步驟。另一個維度就是從戶籍制度背后的各種利益著手，逐步剝除附著在戶籍背后的各種權(quán)益，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。在各種權(quán)益的享有資格上，規(guī)定戶籍不再是享有各種權(quán)益的唯一要件，與其并行的其他條件也可以享有同樣權(quán)益。如規(guī)定繳稅一定年限就可以享受當(dāng)?shù)厣鐣�福利，就讀一定年限可以異地高考等。當(dāng)然，這些規(guī)定雖然還是反映出戶籍本身的含金量，但是企圖一蹴而就的戶籍制度改革非但不現(xiàn)實，也會帶來巨大的社會問題。因此，分地區(qū)分階段的逐步戶籍制度改革是目前中國社會比較現(xiàn)實可行的辦法。戶籍制度改革應(yīng)該與城鄉(xiāng)、區(qū)域間的公共服務(wù)和社會保障一體化改革相互推進(jìn)，這既是解決不同利益群體矛盾，也是實現(xiàn)我國社會公平，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性舉措。
　　第二，要改革集體所有制的土地制度。所謂集體所有制，是蘇聯(lián)按計劃經(jīng)濟(jì)體制時的杜撰，名為公有制的一種，明確定為是過渡性的，將來是要轉(zhuǎn)變?yōu)槿�民所有的。誰是“集體”，集體成員的邊界是不定的。集體內(nèi)部成員之間是不平等的，誰是領(lǐng)導(dǎo)，對集體的財產(chǎn)就有支配權(quán)、決定權(quán)�，F(xiàn)在我們農(nóng)村的土地實行集體所有制，名為本村農(nóng)民集體所有，但農(nóng)民只有承包使用權(quán)，而村主任、支部書記對土地有實際的支配權(quán)。這些年來，支部書記、村主任把土地賣了，農(nóng)民還不知道。這種土地所有制，引出了許許多多的矛盾，必須改革。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和新型合作醫(yī)療制度的改革與完善，土地對農(nóng)民的社會保障功能有了現(xiàn)代社會保障制度的銜接，土地經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能回歸是自然而言的事情。恢復(fù)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，必須清晰界定其產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地到底歸誰所有，對此看法不一。根據(jù)我國的國情和社情，實行“土地國有，永包到戶”的方案比較好。把土地的所有權(quán)統(tǒng)一收為國有，實行城鄉(xiāng)一體化的土地國有制；農(nóng)村土地承包、轉(zhuǎn)讓、租借、轉(zhuǎn)變用途、征占都要制定法律，由相關(guān)的管理機構(gòu)負(fù)責(zé)�！坝腊�到戶”，考慮到農(nóng)村土地已經(jīng)基本都承包到戶的事實，國家可確定某一個時間，經(jīng)過核實確定誰承包的地塊，確權(quán)頒證，國家和農(nóng)民簽訂承包的契約，從此就不再變了，生不增，死不減。農(nóng)村現(xiàn)在有些地方還在不停地調(diào)整土地是不對的。土地永包到戶以后，農(nóng)民的土地承包權(quán)就是物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，再發(fā)生變動，應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)加以規(guī)范。
　　第三，實行財政體制的改革。我國現(xiàn)行的財政體制，是在城鄉(xiāng)分治的格局下逐步形成的，雖然經(jīng)過幾次改革，但對城市、對居民實行一種政策，對農(nóng)村、對農(nóng)民實行另一種政策的格局沒有根本改變，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展很不利。應(yīng)該按照十八大報告提出的“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針�！蓖ㄟ^調(diào)整改革，逐步實行城鄉(xiāng)一體化的財政體制。應(yīng)該看到，城鄉(xiāng)分治的財政體制是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的經(jīng)濟(jì)支柱，不調(diào)整改革這種財政體制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就不可能根本破除，農(nóng)業(yè)的弱勢地位就不可能改變，農(nóng)民也富裕不起來，城鄉(xiāng)差距不可能縮小，更談不上城鄉(xiāng)共同繁榮。改革是需要成本的。在近期，財政更應(yīng)向農(nóng)村傾斜，財政部門要加快財政體制改革的步伐，使長期困擾我們的“三農(nóng)”問題從根本上得到解決，使農(nóng)村走上社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的康莊大道。
　　總之，只有從戶籍制度、土地所有制和財政體制上進(jìn)行改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，才能根本破除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體制。從根本上破除了城鄉(xiāng)二元社會體制，農(nóng)業(yè)才有望實現(xiàn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村才有望實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的美麗和諧鄉(xiāng)村，農(nóng)民才有望成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者，成為現(xiàn)代社會主義國家的公民。