●地方政府融資平臺的產生具有一定的正當性，但已扭曲與異化，面臨公司法、預算法、擔保法等多重法律困局。
●地方政府融資平臺的泛濫不只是財政法制度設計缺位、錯位與越位的結果，而且是財政分權危機的反映。
●治理地方政府融資平臺一定要跳出部門法的局限，從權力制約、權利保障和地方自治的憲法視角進行審視，將公共財政、財政分權的理念鍥入財政法的內核。
在助推地方債務攀高的背后，地方政府融資平臺是一個關鍵性肇因。為了預防地方債務可能演化的危機，必須站在財政憲法學的高度審視地方政府融資平臺，厘清其法律困局，尋求其救贖之道。
地方政府融資平臺，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。
盡管地方政府融資平臺的產生具有一定的正當性，但在資本與權力的糾結下，地方政府融資平臺已經走向了扭曲與異化，并面臨公司法、預算法、擔保法等多重法律困局。
地方政府融資平臺均是以國有獨資公司的組織形式出現(xiàn)，對外宣稱是一個獨立的法人實體。然而，現(xiàn)實運作中的地方政府融資平臺嚴重背離了公司法人的制度秉性。從財產上看，地方政府多是以土地、股權、稅費、國債等作價出資形成平臺公司的資本金，這些出資無需履行嚴格的登記公示程序，平臺公司需要在地方政府的直接主導或間接控制下進行投融資，對公司財產沒有獨立的支配權。從組織上看，絕大多數(shù)地方政府融資平臺沒有建立規(guī)范的治理結構，不實行市場化運作，其重要高管職位由地方政府公職人員兼任，體現(xiàn)出強烈的行政管制色彩。從責任上看，平臺公司依靠地方政府的信用進行運作，由地方財政直接或間接承擔償債責任，法律責任獨立性的缺失使其難以享有獨立的法律人格。此外，地方政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項目，具有典型的公益性，與公司追逐營利這一本質屬性大相徑庭。所以，地方政府融資平臺只是借用了公司這一企業(yè)組織形式的“外衣”，并不具備商事公司的實質特性。
由于地方政府融資平臺名義上具有獨立法人資格，其債務不會納入政府債務范圍，這使地方政府的顯性債務大為降低，從而規(guī)避了《預算法》第28條的限制。這對地方政府財政的穩(wěn)健運行和經濟的可持續(xù)發(fā)展構成了潛在威脅，成為引發(fā)財政風險的重要因素。在規(guī)范地方債務問題上，《預算法》已形同虛設，亟待改造或重構。
按照我國現(xiàn)行法律，國家機關不能成為合同債務的擔保人。然而，地方政府已經習慣于為其融資平臺公司提供隱形擔保，典型方式是出具所謂的“承諾函”、“安慰函”等不具有法律約束力的擔保形式，更有一些地方政府通過立法性文件或者特許協(xié)議的形式進行擔保。此外，在司法實踐中，地方政府融資平臺經常采用“道路建設車輛通行費收費權”、“土地出讓收益經營權”、“市政公用行業(yè)不動產收益”、“特許經營權”等作為權利標的進行質押貸款。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對這些權利能否作為權利質押的標的未作出相應規(guī)范，導致融資平臺公司的質押貸款面臨較大的制度風險。
從表面上看，地方政府融資平臺的泛濫只是財政法制度設計缺位、錯位與越位的結果，但其在實質上是財政分權危機的映射�；谪斦c憲法的高度關聯(lián)，地方債務的最終化解尚需借助于財政憲法學的變革。
從法律文本來看，我國現(xiàn)行憲法和既有法律對財政分權未作出規(guī)范，作為權力機關的全國人大及其常委會長期以來處于缺席狀態(tài)，奠定我國現(xiàn)行財政分權格局的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》僅是國務院頒布的一個連行政法規(guī)都算不上的規(guī)范性文件，這對于財政法治而言無疑是一個尷尬的事實。
考察地方政府融資平臺的制度變遷，不難發(fā)現(xiàn)中央政府更多地是采取默許而不是打壓的態(tài)度，尤其是在1997年東南亞金融危機和2008年次貸危機期間，中央政府對地方政府融資平臺報以明確支持的態(tài)度。而在2010年中國經濟出現(xiàn)過熱和地方債務風險加劇的背景下，國務院又出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》�？梢钥闯觯醒胝c地方政府圍繞著地方政府融資平臺展開的利益博弈并非一種基于憲法的博弈，而屬于一種缺乏制度安排條件下的討價還價。
在市場經濟條件下，出于“理性經濟人”的利益考量，地方政府存在尋求地方自治的天然沖動，當其希望通過改變現(xiàn)行稅權分配規(guī)則增加地方稅收利益而發(fā)現(xiàn)困難重重時，創(chuàng)建融資平臺公司就成為不得已的選擇。而從提高國家能力的角度看，中央政府還將長期強調稅權的集中而不會輕易下放權力。這意味著地方政府融資平臺將會持久存在，通過地方自治實現(xiàn)財政分權的難度可想而知。
地方政府融資平臺反映了我國財政分權的制度困境或者說是制度轉型的財政困境。規(guī)制地方政府融資平臺和化解地方政府債務必須打破頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的傳統(tǒng)思維，根本之道在于引入“財政憲法學”的價值理念與制度規(guī)則，從制度轉型與法制變革的高度加以解決。由于我國憲法缺乏有關財政制度方面的規(guī)定，為保證財政領域法律的統(tǒng)一實施和適應現(xiàn)代財政法治的基本要求，我國宜盡快制定財政基本法，這無疑具有超越財政分權之上的意義。
目前，我國地方政府融資平臺的清理規(guī)范工作正在全面推進的過程中，但透視國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》等政策性文件，不難發(fā)現(xiàn)對地方政府融資平臺的治理主要采取的是行政與政策手段。短期內可能會收到明顯的效果，但難以從根本上化解地方債務難題。治理地方政府融資平臺，必須從運動走向制度，樹立依法治國和財政法治的理念，從財政法制的結構性變革中尋求其蛻變與新生。
□取締不具有公益性的地方政府融資平臺
地方政府融資平臺雖然是導致巨額地方債務的關鍵肇因，但對其并不能簡單否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而應區(qū)分具體情況實行類型化治理。
在財政法治視野下，我們主張采用公共財政的理念作為地方政府融資平臺類型化治理的價值衡量標準。公共財政框架的構建可以說是繼1994年分稅制改革之后中國財政法領域影響最大的一項制度變革。倘若地方政府通過其融資平臺所募集的資金用途偏離了社會公共利益，則必須接受嚴格的法律規(guī)制。處于社會轉型期的中國，財政民主與財政法治的意識較為淡薄，公共財政的法律機制尚未建立起來，地方政府的權力尋租普遍存在。因此，必須用公共財政的理念審視地方政府的財政支出，將那些打著公共利益的旗號而事實上不具有公益性的地方政府融資平臺堅決予以取締。
□地方政府融資平臺應市場化運作
財政分權是任何國家的法治建設都無法回避的重大問題，更應當成為中國財政法治前進的方向。目前，我國地方政府幾乎不享有稅收立法權，地方稅制結構不合理，主體稅種不突出，事權與財權存在嚴重失衡。實行財政分權后，我國地方政府的財政狀況會有所好轉，其負債將明顯降低，但基于路徑依賴的歷史邏輯，地方政府融資平臺仍將長期存續(xù)。
地方政府融資平臺不能再像過去那樣生活在行政權的襁褓之下，而應走市場化運作之路。
一是建立起規(guī)范的公司治理結構，盡量淡化其行政管制色彩。當然，地方政府并沒有足夠的動力去推動其融資平臺公司的規(guī)范化運作，這就需要引入相應的激勵與約束機制。為了有效預防地方政府對融資平臺公司的不當干預，可以通過領導責任的法律化來純化二者之間的利益輸送關系，最大限度地控制地方政府的道德風險。
二是實行嚴格的信息披露規(guī)則，強化其公司治理的透明度。嚴格的信息披露規(guī)則有助于地方政府隱性負債的顯性化，減少地方政府的財政腐敗行為，并將為日后把“預算外資金”、“制度外資金”最終納入預算的法治軌道積累制度實踐經驗。
三是降低對銀行貸款的過度依賴，探索多元化的融資渠道。為了盡量降低財政風險，地方政府融資平臺可以通過資產證券化、信托方式、股權融資方式、產權交易方式等多渠道募集資金。
□建立地方政府融資平臺的替代機制
公共財政為地方政府融資平臺的法律治理確立了價值尺度，財政分權則為地方政府融資平臺的法律治理提供了認知進路，但這些對化解地方債務的財政風險仍顯制度供給的不足。在財政法視域內，尋求地方政府融資平臺的替代機制極為必要，市政債券與均等化轉移支付無疑是最有價值的兩種思路。
隨著2009年中央代發(fā)2000億元地方債券這一事件的出現(xiàn)，不少學者都曾呼吁賦予地方政府發(fā)行債券的權力。為了控制地方政府的融資沖動和降低地方債務的財政風險，需要建立專門的市政債券監(jiān)管機構，引入市場化的信用評級制度和設立地方政府償債基金等配套措施。
均等化轉移支付也是很值得借鑒的一種化解地方債務的制度構想。目前，我國的財政轉移支付立法存在著政府間事權與財權劃分不清、財政轉移支付資金的分配缺乏合理的標準、財政轉移支付方式不規(guī)范等諸多問題，與財政法治的理想圖景相距較遠。我國應以《財政轉移支付法》的出臺為契機，重點解決中央與地方之間事權、財權嚴重失衡的問題，將財政均等化的理念貫徹到財政轉移支付的具體制度設計當中，提高轉移支付的科學性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和透明度。
進入21世紀之后，我們別無選擇地走進了一個問題叢生和風險重重的開放社會。2008年金融海嘯的硝煙還未完全淡去，2009年延續(xù)至今的歐洲債務危機又紛至沓來。我國地方政府的債臺高筑已經被置于輿論的風口浪尖，清理地方政府融資平臺和化解地方債務已經到了刻不容緩的地步。
但治理地方政府融資平臺一定要跳出部門法的局限，從權力制約、權利保障和地方自治的憲法視角進行審視，將公共財政、財政分權的理念鍥入財政法的內核，通過財政法制的結構性變革來推動中央與地方財政關系的嬗變與轉型�！ �