中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌已進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。按照中央部署，上海自貿(mào)區(qū)是比我國(guó)現(xiàn)有特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)都要開(kāi)放和靈活的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，是新一屆政府向國(guó)內(nèi)外釋放的最重要的經(jīng)濟(jì)政策信號(hào)。從中央的決心和行動(dòng)看，上海自由貿(mào)易區(qū)開(kāi)放領(lǐng)域涉及金融、航運(yùn)、商貿(mào)、服務(wù)、文化、社會(huì)服務(wù)六大領(lǐng)域，將探索面向國(guó)際的外匯管理，金融制度創(chuàng)新，這是以開(kāi)放來(lái)倒逼、推進(jìn)我國(guó)深層改革的重大戰(zhàn)略。
　　登高望遠(yuǎn)，從更大角度看，上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)設(shè)，關(guān)鍵在上述各大領(lǐng)域的改革突破，可為全國(guó)提供極大的示范與指導(dǎo)意義，遠(yuǎn)非僅為一地發(fā)展提供制度紅利。這也是中央一直強(qiáng)調(diào)上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)實(shí)現(xiàn)“可復(fù)制性、可推廣性”的目的所在。由此，筆者以為，保稅區(qū)的新一輪改革也應(yīng)迅速提上議事日程。
　　我國(guó)各類(lèi)保稅區(qū)設(shè)立迄今已有20余年，截至去年底，各地共設(shè)置保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)多達(dá)六類(lèi)保稅進(jìn)出口區(qū)110個(gè)。各類(lèi)保稅區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)均能開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)物流、加工制造等業(yè)務(wù)；保稅物流園區(qū)可開(kāi)展除加工制造外的國(guó)際貿(mào)易、倉(cāng)儲(chǔ)物流等業(yè)務(wù)；出口加工區(qū)與跨境工業(yè)區(qū)基本一致，主要從事加工貿(mào)易及相關(guān)業(yè)務(wù)。與自由貿(mào)易區(qū)更多偏向于服務(wù)業(yè)及金融業(yè)的深度開(kāi)放不同，總體來(lái)說(shuō)，保稅區(qū)主要是針對(duì)貨物貿(mào)易采取優(yōu)惠政策，如稅收減免、土地優(yōu)惠、進(jìn)出口關(guān)稅優(yōu)惠等。
　　當(dāng)前，多年來(lái)在運(yùn)行中積累的不少問(wèn)題正制約著我國(guó)各類(lèi)保稅區(qū)的發(fā)展步伐。譬如：各地保稅區(qū)發(fā)展?fàn)顩r、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展方向千差萬(wàn)別，現(xiàn)行政策制定立足共性，“一刀切”式的措施與各區(qū)域個(gè)性化需求的矛盾日益凸顯；出口加工區(qū)只能從事保稅加工業(yè)務(wù)，保稅物流園區(qū)只能從事保稅物流業(yè)務(wù)，保稅業(yè)務(wù)被一分為二，單一型保稅區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈不配套的矛盾顯現(xiàn)；二線管理偏嚴(yán)，海關(guān)一直將境外與保稅區(qū)之間視為一線、保稅區(qū)與境內(nèi)其他區(qū)域之間視為二線，進(jìn)口貨物進(jìn)入一線則寬松管理、無(wú)需完稅，進(jìn)口貨物進(jìn)入二線就嚴(yán)格管理，必須完稅；保稅區(qū)外匯管理辦法一直未有大的調(diào)整，區(qū)內(nèi)貨物貿(mào)易外匯管理已滯后于區(qū)外管理；海關(guān)進(jìn)出境備案情況未與外匯局貨物貿(mào)易系統(tǒng)對(duì)接，區(qū)內(nèi)企業(yè)資金流與物流數(shù)據(jù)不匹配，以至統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真；質(zhì)檢、外匯、工商等部門(mén)囿于為海關(guān)政策配套，難以真正滿(mǎn)足企業(yè)的實(shí)際需求；保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)外匯收支便利性有待提高。
　　毫無(wú)疑問(wèn)，正處于政策調(diào)整窗口期的我國(guó)各類(lèi)保稅區(qū)，迫切需要進(jìn)一步深化改革，加快整合，促進(jìn)拓展，贏得保稅區(qū)“這盤(pán)棋”的大活躍。特別是各項(xiàng)政策應(yīng)適度超前，以真正實(shí)現(xiàn)貨物流“一線放開(kāi)、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的管理原則；有了這一步驟后，在合適的時(shí)候再考慮將部分具備條件的保稅區(qū)逐步升級(jí)為自貿(mào)區(qū)。
　　這意味著需要調(diào)整思路，重構(gòu)政策的頂層設(shè)計(jì)，以加快對(duì)各類(lèi)保稅區(qū)的升級(jí)或整合優(yōu)化。對(duì)于條件較好的深圳前海等保稅區(qū)，加快實(shí)現(xiàn)深港貨物和服務(wù)貿(mào)易的自由化，共建全球供應(yīng)鏈管理中心，在做好深港現(xiàn)代服務(wù)合作區(qū)的基礎(chǔ)上，自然向自貿(mào)區(qū)過(guò)渡，中期實(shí)現(xiàn)粵、港、澳服務(wù)貿(mào)易自由化的目標(biāo)。對(duì)于天津?yàn)I海、重慶等保稅區(qū)，盡快向金融貿(mào)易園區(qū)功能轉(zhuǎn)型。對(duì)于其他保稅區(qū)，加快向高端綜合保稅區(qū)發(fā)展。在此過(guò)程中，應(yīng)跳出“一二線”管理理念，樹(shù)立保稅區(qū)“一線有序放開(kāi)、二線高效管住”的服務(wù)思路。加大保稅區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)對(duì)內(nèi)、外資的開(kāi)放行業(yè)和力度。鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端的制造業(yè)的進(jìn)出口和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品出口，加大對(duì)區(qū)內(nèi)研發(fā)中心的支持。全面放開(kāi)區(qū)內(nèi)外匯結(jié)匯政策，建立保稅區(qū)人民幣外匯業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)，將人民幣結(jié)算、外匯收付匯及結(jié)售匯業(yè)務(wù)囊括其中，央行、外匯局則事后監(jiān)測(cè)管理。逐步實(shí)現(xiàn)保稅區(qū)內(nèi)資金的自由流轉(zhuǎn)，境外資金進(jìn)出離岸賬戶(hù)自由，不再拘泥于貨物流與資金流一一對(duì)應(yīng)的原則。監(jiān)管重心后移，將前置性審核轉(zhuǎn)為對(duì)異常貨物貿(mào)易和資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)、核查。加快推行保稅區(qū)與國(guó)內(nèi)企業(yè)的資金劃轉(zhuǎn)全部實(shí)行人民幣結(jié)算，盡快構(gòu)建全國(guó)性的外貿(mào)數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，確保部門(mén)之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和協(xié)作監(jiān)管。有效推進(jìn)全功能銀行網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，為保稅區(qū)企業(yè)提供全面、高效、可持續(xù)性服務(wù)。修訂《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》，發(fā)揮外匯管理政策“試驗(yàn)田”的作用，秉承區(qū)內(nèi)政策優(yōu)于區(qū)外的特點(diǎn)，在完善區(qū)內(nèi)貨物貿(mào)易外匯管理政策時(shí)進(jìn)行前瞻性設(shè)計(jì)。
　　構(gòu)建新型保稅區(qū)，離不開(kāi)機(jī)制創(chuàng)新，比如逐步將所有市場(chǎng)管理職能匯總到一個(gè)機(jī)構(gòu)，大力減少行政監(jiān)管復(fù)雜度。在保稅區(qū)內(nèi)實(shí)行海關(guān)、質(zhì)檢、工商、外匯、稅務(wù)等“一站式服務(wù)”，建立國(guó)辦牽頭，海關(guān)、商務(wù)、央行、外匯、稅務(wù)、商檢、質(zhì)檢等部門(mén)構(gòu)成的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。在定期召開(kāi)的聯(lián)席工作會(huì)議上，落實(shí)出臺(tái)的措施，評(píng)估政策效果，通報(bào)各部門(mén)管理中發(fā)現(xiàn)的情況，由此構(gòu)建跨部門(mén)服務(wù)機(jī)制等。還有，出臺(tái)銀行、保險(xiǎn)、信托、基金、外匯等創(chuàng)新政策，在保稅區(qū)內(nèi)先行先試。拓展多種境外融資方式，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)靈活使用人民幣和外匯投資。支持銀行創(chuàng)新外匯期貨等避險(xiǎn)保值衍生產(chǎn)品，放寬內(nèi)保外貸與外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)。放開(kāi)在區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)行離岸人民幣債券。完善外企年檢制度，對(duì)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)全部年檢改為抽檢，條件成熟時(shí)過(guò)渡為免檢。全面落實(shí)貨物貿(mào)易的外匯管理新政策，在資本項(xiàng)目系統(tǒng)全面運(yùn)行，健全統(tǒng)計(jì)分析和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，構(gòu)建貿(mào)易便利化和風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合的新型制度。
　　在拓展政策外延方面，還有不少“填平洼地”的工作。比如鼓勵(lì)地方外匯局結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)與模式，有針對(duì)性地制定保稅區(qū)外匯管理措施，向總局備案后，展開(kāi)創(chuàng)新試點(diǎn)。取消區(qū)內(nèi)企業(yè)保稅業(yè)務(wù)與非保稅業(yè)務(wù)差異化管理，實(shí)行主體管理。支持區(qū)內(nèi)企業(yè)從事多種貨物流與資金流不一致的貿(mào)易方式（如因保稅倉(cāng)儲(chǔ)、貨物轉(zhuǎn)賣(mài)以及區(qū)內(nèi)企業(yè)跨國(guó)統(tǒng)一結(jié)算導(dǎo)致的資金流與貨物流不一致的貿(mào)易方式）。在保稅區(qū)內(nèi)發(fā)展離岸金融業(yè)務(wù)，支持區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展外匯資金集中管理、開(kāi)展集中收付匯管理，進(jìn)一步拓展區(qū)內(nèi)外幣計(jì)價(jià)結(jié)算等優(yōu)惠政策。簡(jiǎn)化區(qū)內(nèi)各類(lèi)企業(yè)外匯收支真實(shí)性審核。給予區(qū)內(nèi)跨國(guó)公司內(nèi)部結(jié)算各種便利，放寬其對(duì)外付款審批。將進(jìn)出境備案數(shù)據(jù)統(tǒng)一納入貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)資金流與貨物流全口徑核查與總量監(jiān)管等等。