中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華日前接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一項(xiàng)歷史性的宏大社會(huì)工程。對(duì)于這一過(guò)程的決策，原則上與所有工程項(xiàng)目決策一樣，必須核算其成本收益。如果這一工程的收益太低，成本過(guò)高，得不償失，靠行政手段倉(cāng)促上馬，也是注定要失敗的，不可持續(xù)的。正確認(rèn)識(shí)并核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本收益，才有可能走向健康、品質(zhì)、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化軌道，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)夢(mèng)。
正確認(rèn)識(shí)收益
潘家華表示，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從改革開(kāi)放初期不足18%的城鎮(zhèn)化率，盡管受到城鄉(xiāng)二元戶籍制度的約束，一路持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，提高到2012年的52.6%，而且各種預(yù)測(cè)表明，這一進(jìn)程還將繼續(xù)，在2030年前后達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的70%左右的水平。這一事實(shí)本身說(shuō)明，這一進(jìn)程是有收益的，而且在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之際，收益巨大而持續(xù)。
首先，升級(jí)版的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，市民化是增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉。改革開(kāi)放以前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力來(lái)自“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”，即農(nóng)產(chǎn)品低于價(jià)值、工業(yè)制造業(yè)產(chǎn)品高于價(jià)值的不等價(jià)交換，靠農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)、農(nóng)村補(bǔ)貼城市，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。改革開(kāi)放以后，快速工業(yè)化拉動(dòng)城鎮(zhèn)化，主要靠外需和投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)整體進(jìn)入工業(yè)化后期、部分地區(qū)步入后工業(yè)社會(huì)的今天，外需擴(kuò)大的空間和投資擴(kuò)張的空間已經(jīng)十分有限，而且不斷受到打壓。發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)需求已經(jīng)趨于飽和；多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)啟動(dòng)動(dòng)力不足，但其產(chǎn)品與中國(guó)外貿(mào)形成競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)一些資本和勞動(dòng)力密集的制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)趨近甚至超過(guò)峰值。2012年，中國(guó)手機(jī)生產(chǎn)11.82億臺(tái)，液晶電視機(jī)1.14億臺(tái)，房間空氣調(diào)節(jié)器1.33億臺(tái)，汽車1930萬(wàn)輛。世界63億人口，中國(guó)13億人口，即使是產(chǎn)品不斷更新?lián)Q代，常規(guī)消費(fèi)品的市場(chǎng)容量不可能無(wú)限增長(zhǎng)。再看主要用于基本建設(shè)的鋼材水泥。2012年，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)9億噸，產(chǎn)量7.17億噸，占世界總產(chǎn)量的46.3%；水泥22.1億噸。2012年，房屋施工面54.34億平米，新開(kāi)工17.73億，銷售11.13億，其中住宅9.85億；新建公路58672公里，鐵路5382公里。且不說(shuō)擴(kuò)張，要維持這樣的生產(chǎn)規(guī)模，也需要持續(xù)的動(dòng)力。這個(gè)動(dòng)力就是市民化：現(xiàn)有2.6億非居住地戶籍人口的市民化；未來(lái)20年每年按1個(gè)百分點(diǎn)計(jì)2.6億新增城鎮(zhèn)人口的市民化；城中村大量人口的市民化，以及由市民化帶動(dòng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需求，構(gòu)成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)升級(jí)版巨大而持續(xù)的動(dòng)力源泉。如果說(shuō)過(guò)去30年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化是工業(yè)化拉動(dòng)的話，未來(lái)20年，則只能是市民化提升工業(yè)化推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
第二，巨大的社會(huì)收益。中國(guó)特色社會(huì)主義，是要消除身份歧視，而不是固化甚至強(qiáng)化。一個(gè)對(duì)社會(huì)有巨大貢獻(xiàn)的社會(huì)存在的群體的基本利益，也是社會(huì)整體利益不可或缺的重要部分。身份歧視對(duì)沒(méi)有市民身份的這一巨大的社會(huì)弱勢(shì)群體造成的心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話語(yǔ)缺失，不可能使之成為社會(huì)正能量。從某種角度上講，市民化的社會(huì)收益，甚至要高于經(jīng)濟(jì)收益。
第三，巨大的環(huán)境效益。從規(guī)模和速度上講，中國(guó)的城鎮(zhèn)化工業(yè)化是前無(wú)古人，也可能是后無(wú)來(lái)者的。所造成的資源環(huán)境壓力，也是空前的。2012年，中國(guó)進(jìn)口原油2.71億噸，成品油0.40億噸，原煤2.9億噸；鐵礦石7.44億噸。2011年，中國(guó)化石能源燃燒和工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程排放的二氧化碳，占世界總量的28%，高出美國(guó)(16%)和歐盟27國(guó)(11%)的總和；人均接近7噸，而世界人均不足5噸，歐盟人均8噸。2012年冬延續(xù)到2013年春的全國(guó)大范圍的霧霾環(huán)境，也使人們反思：如果美麗中國(guó)夢(mèng)就是我們的環(huán)境天藍(lán)、水凈、地綠，我們?yōu)槭裁雌獙⒃久利惡由秸垓v為天霾水污地禿然后再拼命呼喚夢(mèng)求幻想當(dāng)年呢？有人說(shuō)，市民比農(nóng)民消耗更多的能源、資源。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)下，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的支撐；但是，經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展，人類社會(huì)的進(jìn)步，集約的城市顯然要比分散的農(nóng)村要資源節(jié)約、環(huán)境友好。今天發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)際狀況就足以印證。
“上述簡(jiǎn)單的分析可見(jiàn)，市民化有著巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的動(dòng)力、保障和條件�！彼f(shuō)。
科學(xué)分析成本
據(jù)潘家華介紹，在城鎮(zhèn)化加速、市民化矛盾突出的情況下，一些權(quán)威部門和智庫(kù)開(kāi)展了大量的調(diào)研，對(duì)市民化的成本進(jìn)行了估算。2005年，中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》測(cè)算，每進(jìn)入城市一個(gè)人，需要公共支付成本約為1.5萬(wàn)元。2006年，建設(shè)部調(diào)研組在提交的《農(nóng)民工進(jìn)城對(duì)城市建設(shè)提出的新要求》匡算，新增一個(gè)市民需要增加市政公用設(shè)施配套費(fèi)小城市2萬(wàn)、中等城市3萬(wàn)、大城市6萬(wàn)，特大城市10萬(wàn)(不含運(yùn)行和管理成本)。中國(guó)發(fā)展基金會(huì)2010年發(fā)布的《中國(guó)發(fā)展報(bào)告》得出的市民化成本為10萬(wàn)/人。今年早些時(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》數(shù)據(jù)為8萬(wàn)元/人。
如何看待這些數(shù)據(jù)？潘家華認(rèn)為，從方法上看，所有這些成本測(cè)算忽略了社會(huì)成本。從經(jīng)濟(jì)上看，這些測(cè)算沒(méi)有從發(fā)展的角度看問(wèn)題。首先，從全社會(huì)視角，不論在何處，均有一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障的投入。農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況投入少，并不表明未來(lái)投入也會(huì)少。近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政已經(jīng)逐步實(shí)施低保社保等社會(huì)全覆蓋，盡管不同地區(qū)有差異。如果這樣，市民化的成本，應(yīng)該只計(jì)入增量成本，而不是完全成本。第二，市民化伴隨著資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移支付。城市擴(kuò)張用的土地，顯然來(lái)自于農(nóng)民。如果說(shuō)土地置換這一安排有依據(jù)的話，至少市民化不需要額外計(jì)算土地成本。
在宏觀經(jīng)濟(jì)層面，市民化的成本，均是一種投資。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是投資，產(chǎn)生投資的乘數(shù)效應(yīng)，擴(kuò)大就業(yè)，增加收入；城市基本社會(huì)服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，是成本，但更是就業(yè)機(jī)會(huì)，生活品質(zhì)。因此，對(duì)待成本，需要科學(xué)全面地分析。
突破利益格局
市民化的收益遠(yuǎn)大于成本，但市民化進(jìn)程卻受到一些阻礙。原因何在？如何化解？
潘家華認(rèn)為，受到體制保障的既得利益格局羈絆市民化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元戶籍格局衍生出來(lái)的體制內(nèi)與體制外；國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)等多重二元構(gòu)架，造就權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)和利益的既得群體要維系和強(qiáng)化這一格局，而權(quán)利的弱勢(shì)和利益的受損群體又無(wú)力改變這一既有格局。一些城市的決策者相信“成本”說(shuō)，忽略權(quán)利或收益說(shuō)，顯然是對(duì)既得利益格局的認(rèn)同和維護(hù)。
發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程中的機(jī)會(huì)均等與基本保障的實(shí)踐，有可以學(xué)習(xí)和借鑒之處。留美的中國(guó)學(xué)生，除了一少部分在高校和國(guó)家研究機(jī)構(gòu)外，多數(shù)非常坦然的在私營(yíng)企業(yè)或自我創(chuàng)業(yè)，似乎少有體制內(nèi)外之分。筆者舉家在歐洲8年，不論是求學(xué)還是工作，包括家屬在內(nèi)均享有社會(huì)基本保障，孩子的小學(xué)初中教育和醫(yī)療，均由所在國(guó)納稅人(也包括本人)統(tǒng)一承擔(dān)。日本1945年的城市化率只有27.8%，25年后提高到72.1%，其城市化速率幾乎是中國(guó)的1倍。為了解決“打工者”住房問(wèn)題，日本建起了“公團(tuán)住宅”和“公營(yíng)住宅”等利用公共資金建設(shè)的公共住宅。1960年代初推行的“地方分散”計(jì)劃，使人財(cái)物從大城市反流回地方，就近就業(yè)，就地城市化。上個(gè)世紀(jì)中后期的亞洲“小龍”新加坡，從獨(dú)立到1980年代初，快速工業(yè)化城市化，短短20多年時(shí)間，政府住房發(fā)展局給80%的國(guó)人提供了樓房單元。在1990年代，甚至高達(dá)近90%的人口住在住房發(fā)展局提供的房子里。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人口老齡化，新加坡住房發(fā)展局開(kāi)啟養(yǎng)老住房計(jì)劃，一居室單元房面積分35平米和45平米，產(chǎn)權(quán)30年，售價(jià)4.78萬(wàn)-7.17萬(wàn)新加坡元。新加坡國(guó)土面積狹小，人口高度密度，通過(guò)政府壟斷和私有化的住房政策，不僅保障了居者有其房，而且為新加坡的發(fā)展，提供了動(dòng)力。
打破利益格局，需要立法執(zhí)法。如果我們的城市以自我利益最大化為目標(biāo)，而忽略農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的利益，國(guó)家利益和社會(huì)利益就不可能最大化。要打破現(xiàn)實(shí)利益格局，首先，必須要在法律上理清并確認(rèn)市民化的社會(huì)成本與社會(huì)收益，既要看到成本，也要看到收益。第二，以立法形式，使社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源的配置分散化、市場(chǎng)化。一線城市和省會(huì)城市之所以吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多，城市病突出，不堪重負(fù)，關(guān)鍵在于行政權(quán)力的集中導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的壟斷。中國(guó)最好的教育、醫(yī)療、文化、體育等社會(huì)服務(wù)資源，幾乎都集中在一線和省會(huì)城市，而眾多三線、四線和中小城市缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)，難以安生立業(yè)。第三，最重要的，是執(zhí)法，而且不是選擇性執(zhí)法。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)的法律體系已經(jīng)相當(dāng)發(fā)育，勞動(dòng)法、義務(wù)教育法、社會(huì)保障等，均有明文規(guī)定。但是，一些城市和決策者選擇性執(zhí)法或規(guī)避一些法律，使法律得不到有效實(shí)施。如果壟斷型國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)是全民所有的話，那么其工資收益不應(yīng)與國(guó)民平均收益差距太大；如果儲(chǔ)備的國(guó)有土地是國(guó)有的話，其收益用于市民化的保障房建設(shè)，可以彌補(bǔ)大量資金缺口。
潘家華表示，改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，城市獲取農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各種直接和間接收益，忽略或拒絕認(rèn)可農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的收益，極大地阻礙和延緩了市民化的進(jìn)程，不斷積累并放大巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境代價(jià)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，他們需要的，是基本的住房、教育、醫(yī)療、政治、勞動(dòng)權(quán)益和均等的機(jī)會(huì)。于社會(huì)，于經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收益遠(yuǎn)大于成本。