日前，作為中國(guó)官方高層智囊機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，首次公開披露了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告。該方案提出，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，對(duì)于已經(jīng)形成的小產(chǎn)權(quán)房，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓金，妥善解決這一歷史遺留的問題。
以“漸進(jìn)”和“試點(diǎn)”為推進(jìn)特征的大背景下，集體土地市場(chǎng)化的改革將尋求條件最成熟、阻力最小的突破口開展。小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)化從屬于集體土地的市場(chǎng)化改革的范疇，相比較其他集體性質(zhì)的土地(農(nóng)用地、非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地等)產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)移資料缺失嚴(yán)重，貿(mào)然市場(chǎng)化會(huì)由于溢價(jià)的凸顯而產(chǎn)生嚴(yán)重爭(zhēng)議、沖突的現(xiàn)實(shí)情況，小產(chǎn)權(quán)房則最有望成為集體土地市場(chǎng)化改革的突破口。這是因?yàn)椋‘a(chǎn)權(quán)房多數(shù)位于城市郊區(qū)，甚至在很多大城市(如深圳、北京和廣州)，小產(chǎn)權(quán)房位于主城區(qū)之內(nèi)，如深圳近2億平方米的小產(chǎn)權(quán)房完全被城市鋼筋水泥所包圍。經(jīng)過了多年房地產(chǎn)市場(chǎng)化的沖擊、利益的紛爭(zhēng)及處理，產(chǎn)權(quán)上有爭(zhēng)議的已基本解決，小產(chǎn)權(quán)房整體來看產(chǎn)權(quán)歸屬相對(duì)明晰。而且，從上世紀(jì)90年代以來廣東南海集體土地入股、成都試點(diǎn)土地“增減掛鉤”和近期的溫州、海南等地的土改來看，納入改革范圍的集體土地均在卷入城市化范圍的城市周邊或內(nèi)部，并沒有涉及遠(yuǎn)離城市的其他集體土地，這也主要緣于這類土地產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議小。
事實(shí)上，在城市邊緣不斷擴(kuò)張，集體土地市場(chǎng)化、資本化的溢價(jià)收益已經(jīng)完全顯現(xiàn)的情況下，即使官方一直堅(jiān)持小產(chǎn)權(quán)房的“不合法性”，并采取高壓打擊“非法開發(fā)和向城市居民銷售”的做法，但小產(chǎn)權(quán)房早已卷入了市場(chǎng)化的大潮中，市場(chǎng)化的規(guī)則已經(jīng)形成。在上世紀(jì)80年代末珠三角城市化和工業(yè)化以來，集體土地一直是城市化、工業(yè)化的主力軍，如“三來一補(bǔ)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。放眼望去，由軌道交通連接的整個(gè)珠三角堆滿了城市建筑，但近乎一半的建筑是在集體土地上建設(shè)的。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)則是工業(yè)化帶動(dòng)城市化、人口集聚帶動(dòng)城市服務(wù)業(yè)發(fā)展后，外來人口迅速涌入珠三角，集體土地市場(chǎng)化的另一股力量或市場(chǎng)化方式，即農(nóng)民在自家宅基地上建設(shè)供外來人口租住的房屋。2001年中國(guó)加入“TWO”，實(shí)現(xiàn)了外向型經(jīng)濟(jì)(工業(yè)園區(qū))的騰飛，而2003年后，房地產(chǎn)進(jìn)入快速市場(chǎng)化的進(jìn)程，從而帶動(dòng)了加工制造業(yè)、建筑業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)的大發(fā)展，這一股力量對(duì)于城市化、工業(yè)化的貢獻(xiàn)逐漸占據(jù)上風(fēng)。例如，占深圳市住房存量47%的小產(chǎn)權(quán)房，已經(jīng)占據(jù)城市租賃市場(chǎng)超過90%的份額，規(guī)模之大在國(guó)內(nèi)實(shí)屬罕見，而月租金只有商品住房租金的50%左右，也是城市超過80%的人口通過市場(chǎng)化解決住房需求的主要途徑。而且，小產(chǎn)權(quán)房地下隱形市場(chǎng)的交易開展得如火如荼，如北京小產(chǎn)權(quán)房交易占據(jù)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)20%的份額，價(jià)格僅相當(dāng)于同區(qū)域商品住房?jī)r(jià)格的25%至30%，而且形成了完善的交易、抵押規(guī)則。因此，推進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房入市，只不過是對(duì)市場(chǎng)化的事后追認(rèn)。
但是，即使是“事后追認(rèn)”，意義也非常重大，地下隱形市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)完整的市場(chǎng)，在效率上是完全不同的。早期在政府默認(rèn)和自發(fā)的情況下參與工業(yè)化、城市化，造成了集體土地“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的利用模式，集體土地利用效率非常低不說，野蠻生長(zhǎng)的發(fā)展路徑頑固地形成，后期的小產(chǎn)權(quán)房也是遵循著這樣的路徑。對(duì)于宅基地而言，村民認(rèn)為，其祖祖輩輩生于斯長(zhǎng)于斯，其怎么建是自家的事情(想想農(nóng)村宅基地開發(fā)就是這樣的)，于是在土地溢價(jià)的激勵(lì)下，違反建筑規(guī)范、城市空間規(guī)劃的超密集開發(fā)成為主流。盡管村民控制著房產(chǎn)，但由于政府一直打壓并不承認(rèn)其合法性，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)不完整，土地和房屋的抵押、流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化二次開發(fā)的效率非常低。而且，隨著小產(chǎn)權(quán)房密集的城市(特別是在北京地區(qū)、珠三角地區(qū)等)進(jìn)入高度城市化階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)亟待推進(jìn)，但由于產(chǎn)權(quán)上的爭(zhēng)議，再開發(fā)的難度極大，大量小產(chǎn)權(quán)房只能長(zhǎng)期維系物業(yè)廉價(jià)出租的形式，無法抓住“騰籠換鳥”的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，即便是進(jìn)行高等級(jí)形態(tài)的房地產(chǎn)開發(fā)，也存在難以逾越的障礙，阻礙了高度城市化后城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)驅(qū)動(dòng)下的空間再造。在北京、深圳等地，相鄰地塊產(chǎn)值存在巨大差異的現(xiàn)象比比皆是，這是城市土地利用價(jià)值低、集聚能力差的表現(xiàn)。紐約一個(gè)城市就貢獻(xiàn)了美國(guó)GDP的10%，首爾貢獻(xiàn)了韓國(guó)GDP的23%，大東京則貢獻(xiàn)了日本GDP的34%。目前，北京、上海、廣州和深圳等四大城市的GDP僅占全國(guó)的12.9%。
小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)化還有一個(gè)重要的利好或驅(qū)動(dòng)因素，就是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。未來，新型城鎮(zhèn)化將遵循城市群(圈)的模式，并強(qiáng)化核心城市和外圍城市(鎮(zhèn))之間在產(chǎn)業(yè)上的分工和合作，并通過軌道交通連接人流和物流的高效輸送。這樣的話，核心城市將向更高等級(jí)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)(如現(xiàn)代服務(wù)業(yè))轉(zhuǎn)換，即便是房地產(chǎn)開發(fā)也應(yīng)遵循這樣的思路，人口和資源的集聚能力將進(jìn)一步提升。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，小產(chǎn)權(quán)房徹底地市場(chǎng)化，不管是降低城市外來居民置業(yè)成本、創(chuàng)業(yè)成本，或是土地的二次開發(fā)和利用，都將是一個(gè)好消息。
小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)化能否順利推進(jìn)，關(guān)鍵還看利益讓渡機(jī)制的設(shè)計(jì)。近年來，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)化之所以推進(jìn)不暢，在于政府仍舊遵循二元土地制度的思維，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)化(確權(quán))需要交納相當(dāng)數(shù)量的地價(jià)款和罰款，利益讓渡機(jī)制設(shè)計(jì)不合理。例如，深圳在1997年以來出臺(tái)多份文件，致力于通過補(bǔ)辦手續(xù)來確權(quán)，但進(jìn)展一直非常緩慢。政府要本著尊重歷史、面向未來的態(tài)度，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房在降低工業(yè)化成本、驅(qū)動(dòng)城市化和工業(yè)化進(jìn)程、彌補(bǔ)政府住房保障的失職(小產(chǎn)權(quán)房提供廉價(jià)出租住房)、穩(wěn)定社會(huì)物價(jià)(房?jī)r(jià)、生活服務(wù)業(yè)價(jià)格)、提供集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施及社會(huì)保障等方面功不可沒的歷史貢獻(xiàn)。這樣的話，就必須要降低政府的利益，廣東引進(jìn)市場(chǎng)開發(fā)主體的“三舊改造”模式、深圳城市更新中的“20-15”法則(市場(chǎng)化后20%的土地交給政府、剩余土地中15%為公共配套用地)就是在承認(rèn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的條件下，降低政府收益以換得市場(chǎng)化“多贏”的結(jié)局。