十八屆三中全會(huì)提出，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，李克強(qiáng)總理前不久在黑龍江農(nóng)村考查時(shí)指出應(yīng)探索股份合作，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地股份合作制再度受到輿論的高度關(guān)注。
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬不同的主體，事實(shí)上處于“三權(quán)分立”狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)目前我國(guó)有2億多有承包權(quán)的農(nóng)民外出打工或經(jīng)商而脫離土地，因此近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比例不斷上升。2007年全國(guó)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)總面積為6372萬(wàn)畝，僅占家庭承包耕地總面積的5.2%，2010年全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)1.5億畝，超過(guò)全國(guó)承包耕地面積的12%。目前，這一比例已達(dá)15%左右。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式不斷創(chuàng)新，資金化流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)愈來(lái)愈明顯。
土地股份合作的基本形式
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股最早出現(xiàn)于在上世紀(jì)80年代中后期的廣東南海市，目前土地股份合作制已成為廣東省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)最主要形式。2011年底，超過(guò)三分之一的土地流轉(zhuǎn)是通過(guò)土地股份合作形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。此后這一形式開(kāi)始在發(fā)達(dá)地區(qū)的“長(zhǎng)三角”等地區(qū)流行，如浙江、上海與蘇州等近郊。其中，蘇州由農(nóng)民自愿以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建土地股份合作社。每年按每畝600元~1200元不等分紅，這種按土地分紅的方式實(shí)際上就是土地使用權(quán)的資金化。
最近幾年，中西部地區(qū)不少地方也開(kāi)始實(shí)施土地股份合作方式。如重慶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股可以成立農(nóng)民專業(yè)合作社;青海省西寧市惶中縣由村集體將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化入股，由村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或發(fā)包給公司規(guī)模大戶經(jīng)營(yíng)，年終由村集體按股份分配土地經(jīng)營(yíng)所得。山東、河北、山西等地農(nóng)村土地股份合作也在不斷發(fā)展之中。
所謂土地股份合作模式，是指農(nóng)民以土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折成股份，入股到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或合作社，農(nóng)民作為股東，按股分紅，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。目前從其組織形式來(lái)看，主要以土地股份合作社為主。
土地股份合作社是將分散的農(nóng)村土地以股份形式集中起來(lái)，它對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)都起到了重要作用。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，大部分土地股份合作社以農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式流轉(zhuǎn)土地，自主經(jīng)營(yíng)。土地入股后，合作社不設(shè)大股東，一畝土地算一股，入股社員選舉代表?yè)?dān)任合作社理事長(zhǎng)。在這一組織機(jī)構(gòu)中，社員收益為土地入股保底金加年底分紅，另外還可以在合作社“打工”，但其承包所有權(quán)仍歸自己所有。
如2009年5月，山西祁縣西六支村在山西省首次采取自愿原則，組織440戶農(nóng)民，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式流轉(zhuǎn)土地2100畝，成立農(nóng)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)土地集約化經(jīng)營(yíng)，使生產(chǎn)效益倍增。山東也積極探索發(fā)展農(nóng)村土地股份合作社。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全省土地股份合作社已發(fā)展到400余家，經(jīng)營(yíng)土地面積44萬(wàn)畝，占全省家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的0.5%。以該省青州市何官鎮(zhèn)小王村為例，該村2009年成立了土地股份合作社，農(nóng)戶以承包土地入股，每畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為一股，每股年可獲得926斤小麥股利的固定收入，2010年每股分紅170元，2011年每股分紅480元，2012年每股分紅1100元;相比2009年，2012年小王村農(nóng)民人均收入翻了一番。
隨著資本下鄉(xiāng)，近年土地股份合作又出現(xiàn)了“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)民”這一新的形式。即農(nóng)民以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，與工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等所持有的其他股份一起合并進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，以進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)�；б娴囊环N形式。這種模式建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的組織架構(gòu)，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分紅”的模式。但這種模式也存在一些缺點(diǎn)：一是農(nóng)民難以真正得到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的全部權(quán)利;二是企業(yè)行為短期化可能農(nóng)地破壞性開(kāi)發(fā)，農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以保障。
土地股份合作社的主要風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)村土地股份合作社不僅是資金化土地流轉(zhuǎn)的方式之一，而且也是未來(lái)農(nóng)村集體組織的發(fā)展方向之一。在初期離不開(kāi)農(nóng)村基層行政力量的扶持，但長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)按市場(chǎng)化來(lái)運(yùn)行，以減少干預(yù)帶來(lái)的管理決策與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此而外，農(nóng)村土地股份合作模式還存在亟待解決的兩大風(fēng)險(xiǎn)。
其一是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。顯然，土地合作社的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營(yíng)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要包括自然災(zāi)害帶來(lái)的來(lái)自于生產(chǎn)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及契約風(fēng)險(xiǎn)。一旦土地合作社因經(jīng)營(yíng)不善或自然風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)虧損，資不抵債，作為其資產(chǎn)之一的農(nóng)地有可能用于抵債，國(guó)內(nèi)此類事件時(shí)有發(fā)生。屆時(shí)，不僅合作社對(duì)農(nóng)民的承諾將很難兌現(xiàn)，而且入股農(nóng)民的社會(huì)保障也會(huì)面臨很大的不確定性。
其二是股份不能流通與抵押而導(dǎo)致的流動(dòng)性兩難風(fēng)險(xiǎn)。如果社員因退股而退地，勢(shì)必影響土地規(guī)模的完整體性而不利于流轉(zhuǎn)，土地合作社因此面臨潛在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn);但不允許退股，農(nóng)民利益又難以保證。
完善土地股份合作
第一、加強(qiáng)立法，做實(shí)農(nóng)民土地承包權(quán)。土地股份合作制度探索20多年，目前國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的規(guī)定只有《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等臨時(shí)性法規(guī)，缺乏國(guó)家層面的立法。沒(méi)有法律保障的土地入股將使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資金化難以真正實(shí)現(xiàn)。
第二、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，細(xì)化土地流轉(zhuǎn)政策。政府應(yīng)嚴(yán)格約束工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，保證參股農(nóng)民的權(quán)益與國(guó)家糧食安全。
第三、建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金制度，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。保證金應(yīng)由土地受讓者繳納。風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)該由政府財(cái)政和土地受讓方共同出資，防止企業(yè)破產(chǎn)而損害農(nóng)民利益，保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的收益權(quán)。
第四、國(guó)家應(yīng)加大對(duì)土地股份合作社的扶持力度。農(nóng)村土地股份合作社與農(nóng)民權(quán)益的保障息息相關(guān)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，投資回報(bào)率低，政府對(duì)農(nóng)村土地股份合作社的扶持責(zé)無(wú)旁貸。國(guó)家應(yīng)在財(cái)政與金融及稅收等政策給予支持。
第五、土地股份合作社之間應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合，大力發(fā)展農(nóng)村合作金融與土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解資金短缺的矛盾。同時(shí)引入信托工具，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更加標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，從而推進(jìn)土地資金化與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。