近期，十八屆三中全會(huì)的改革決定披露了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化未來(lái)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)。方案指出，“要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”，而之前的中央文件則是要積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。我們認(rèn)為，雖然兩者強(qiáng)調(diào)的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路一致，但是三中全會(huì)公告更突出城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制的完善，這表明中央更強(qiáng)調(diào)以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，營(yíng)造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境，而這對(duì)于推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化將具有重要的意義。
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃有待出臺(tái)
新一屆政府上任以來(lái)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是中國(guó)擴(kuò)內(nèi)需的最大潛力，有關(guān)城鎮(zhèn)化規(guī)劃將要出臺(tái)的消息也不絕于耳。在此激勵(lì)下，各地一些新上任的地方政府領(lǐng)導(dǎo)在今年以來(lái)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，也就有了借著中央發(fā)展城鎮(zhèn)化的“旗幟”大力推動(dòng)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化以刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)，一些地區(qū)以土地為中心的粗放型城鎮(zhèn)化也有了抬頭跡象。此前中央有關(guān)部門(mén)對(duì)12個(gè)省區(qū)的摸底調(diào)查顯示，12個(gè)省會(huì)城市都要建新城，共規(guī)劃了55個(gè)新城;144個(gè)地級(jí)市中有133個(gè)要建新城，共規(guī)劃了200個(gè);161個(gè)縣級(jí)市中有67個(gè)也要建新城。從公布規(guī)劃的96個(gè)新城面積來(lái)看，占地超過(guò)6000平方公里，相當(dāng)于所在城市建成區(qū)一半以上。
但是城鎮(zhèn)化規(guī)劃卻“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，原本預(yù)計(jì)將于今年兩會(huì)前后召開(kāi)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的大會(huì)也一再推遲。這無(wú)疑表明面臨各地發(fā)展城鎮(zhèn)化的沖動(dòng)，中央有了更高的警惕，擔(dān)心在植根于城鎮(zhèn)化發(fā)展的舊有的各類(lèi)體制，如土地、財(cái)稅、戶(hù)籍、社會(huì)保障等制度不改的情況下，城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好意圖也很可能落空，因此也有意為城鎮(zhèn)化降溫，希望首先在改革現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展的不良體制，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的機(jī)制基礎(chǔ)上，再穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
城鎮(zhèn)化發(fā)展重在完善機(jī)制
十八屆三中全會(huì)提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)則針對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展所需的各類(lèi)核心要素和條件，它們包括：人口、公共服務(wù)、土地、資金等都做出了統(tǒng)籌安排，并明確了以下多方面的改革任務(wù)。
第一，鑒于新型城鎮(zhèn)化的核心是人，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的任務(wù)。這一任務(wù)完成最合適的方式就是將目前長(zhǎng)期在城市工作和生活的2.6萬(wàn)億農(nóng)民工市民化，它將可以改變目前我國(guó)人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于土地城鎮(zhèn)化的局面。
而這需要以下多方面制度的支持。要?jiǎng)?chuàng)新人口管理，加快戶(hù)籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。這無(wú)疑意味著當(dāng)前中小城市將成為人口城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)。目前不利于中小城鎮(zhèn)發(fā)展的行政和財(cái)稅管理體制也就需要改變，要完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，這將有利于糾正一些地區(qū)為了擴(kuò)大城市規(guī)模，增強(qiáng)自身資源掌控能力而盲目撤縣設(shè)區(qū)的做法，有利于壯大縣域經(jīng)濟(jì)。
第二，新型城鎮(zhèn)化還應(yīng)更重視人生活質(zhì)量的提高。鑒于農(nóng)民工在城市生活質(zhì)量提高的主要障礙來(lái)自三個(gè)方面的權(quán)利缺失：缺少與城鎮(zhèn)居民同樣享受基本公共服務(wù)的權(quán)利;勞動(dòng)者的權(quán)利得不到很好保護(hù);土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度缺失。對(duì)此，有關(guān)方案提出了如下的改革路徑。
要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系等。
賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而相關(guān)的改革措施有：允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地今后在符合規(guī)劃和用途管制前提下，出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，這都有利于農(nóng)民分享更多的土地增值收益;慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)邪?jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等，這不僅提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更有利于農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)更好地融入城鎮(zhèn)生活。
第三，新型城鎮(zhèn)化還必須是土地集約型。相關(guān)方案提出的有關(guān)土地制度安排有利于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如在城鎮(zhèn)的存量土地方面，必須從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格等，這意味著當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中不合理的土地供給結(jié)構(gòu)將會(huì)得到改善，城鎮(zhèn)的土地利用效率也將提高;再如在增加城鎮(zhèn)的建設(shè)用地同時(shí)，還必須有制度來(lái)保證農(nóng)村居民點(diǎn)用地的縮減以保證全國(guó)建設(shè)土地的平衡，這些制度包括：城鄉(xiāng)居民點(diǎn)用地增減掛鉤、農(nóng)村宅基地退出機(jī)制、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市等.可以預(yù)期，這些改革措施的推進(jìn)在增大城市土地供給的同時(shí)，也將更好地促進(jìn)土地的高效利用。
第四，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要有多元化資金來(lái)源。對(duì)此，相關(guān)方案提出了不少創(chuàng)新型的資金安排機(jī)制，如建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。多元化城鎮(zhèn)化籌集資金，尤其是民間資本的進(jìn)入無(wú)疑不僅有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的資金約束，還有利于降低城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)于依賴(lài)政府籌資的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的效率。
第五，新型城鎮(zhèn)化不僅重視自身質(zhì)量和內(nèi)涵的提高，還更加注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。相關(guān)規(guī)劃也提出了諸多意見(jiàn),如要促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。與此相關(guān)的保障機(jī)制有：通過(guò)多種方式，包括加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的物質(zhì)保證和必需的勞動(dòng)力資源;引導(dǎo)城市更多的資金，技術(shù)參與農(nóng)村建設(shè)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的格局。