地方政府債務(wù)問題，冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規(guī)范有序地運作，絕非易事，更不可能一蹴而就。說到底，這涉及我國的法治化建設(shè)、權(quán)力制衡監(jiān)督機制建設(shè)、人民代表大會制度建設(shè)、行政體制改革、財政體制改革等一系列重大問題。
地方政府債務(wù)的確必須盡快清理、整頓和規(guī)范。如何做?除了正在進行的家底摸清，還需編制地方政府資產(chǎn)負債表，堵“后門旁門”開“正門”，允許地方發(fā)行市政債券。這是正確的思路與方向。但編制資產(chǎn)負債表，僅是讓地方政府債務(wù)進入全口徑的統(tǒng)計監(jiān)測視野，使之變得公開透明，信息及時完整。問題是，屆時規(guī)范化的地方政府債務(wù)以多大規(guī)模為宜呢?如何使規(guī)�？刂圃诓煌胤秸艹惺艿姆秶鷥�(nèi)呢?
有人會認為這不難，由中央政府規(guī)定統(tǒng)一的負債率(無論是相對于政府資產(chǎn)還是當?shù)氐腉DP)即可。也有人會說，只要信息公開透明，就可通過加強地方人代會的審批監(jiān)督而將債務(wù)控制在適當水平。的確，無論是負債率還是人代會的審批監(jiān)督，都是控制債務(wù)規(guī)模的方式。
然而，我國有34個省級、333個地市級、2862個縣市級政府，理應(yīng)都有舉債權(quán)。數(shù)量如此眾多的政府分布于如此廣闊的國土上，相互間的經(jīng)濟條件和發(fā)展需求，差異又如此巨大，而且，作為新興經(jīng)濟體，我國各地區(qū)的發(fā)展變化速度非常之快，如何能對這么多的不同層級政府劃定一個適當?shù)呢搨誓?即使能劃定，又如何保證隨著時間的流逝和發(fā)展環(huán)境的變化及時恰當?shù)匦抻嗀搨�，使之符合當�(shù)氐慕?jīng)濟條件、負債能力與發(fā)展所需呢?
就目前各方面的情況而言，恐怕很難想象出中央政府能對此有一套令人信服的機制確保上述問題不成為問題。有人也許會說，像發(fā)達國家那樣實施債務(wù)余額管理制度，但這仍然有如同上述用負債率來界定債務(wù)水平那樣的問題。
十多年前，財政部就開始探討國債規(guī)模管理制度是否由年度規(guī)模管理過渡到余額管理方式，但迄今還沒見到任何轉(zhuǎn)變的跡象。從形式上看，余額管理制度似乎增加了債務(wù)管理的靈活性，只要余額不超過人大批準的限額水平，就可以在期限、券種、發(fā)行時間等方面根據(jù)財政預(yù)算需要靈活配置與調(diào)整;同時，這好像也增加了債務(wù)規(guī)模管理的硬約束。然而，余額管理是否真正增強了債務(wù)水平的硬約束，在西方國家，取決于國會或議會的權(quán)威性，而在這方面，我國還存在不小的距離。如果說年度規(guī)模管理給了中央財政每年都有的調(diào)整權(quán)力與余地，那么，即便實行余額限額管理制度，中央財政照樣可以對余額作較大的隨意性修改。
由此不難想象，對于各級地方政府的債務(wù)規(guī)模，不管是年度規(guī)模管理制還是余額管理制，一方面是在實際效果上沒有什么差別，另一方面是恐怕均難以起到硬約束的作用。
退一步講，即使各級人代會能對同級政府債務(wù)問題具有應(yīng)有的約束監(jiān)督權(quán)力，但當出現(xiàn)個別地方政府資不抵債時，是否允許地方政府破產(chǎn)?無論是比照私人部門的財務(wù)慣例，還是發(fā)達國家已有的實踐，當負債率超出一定水平，致使資不抵債時，政府同樣是可以破產(chǎn)的。政府破產(chǎn)意味著，一方面，債權(quán)人的權(quán)益進入保全階段，清算政府資產(chǎn)，以確保債權(quán)人損失最小化;另一方面，政府領(lǐng)導(dǎo)層面也進入重組。這在中國可行嗎?如果不允許地方政府破產(chǎn)，編制各級地方政府的資產(chǎn)負債表，在最終結(jié)果上又有什么意義呢?
我國各級政府的獨立性歷來都不大，中央政府的干預(yù)力始終很強大，伴隨兩者之間事權(quán)劃分的不清晰而來的，是財權(quán)模糊甚至混亂;當前我國各級人代會制度在規(guī)范性權(quán)威性硬約束性建設(shè)上，至少對同級政府的財政預(yù)算審批與監(jiān)督約束力還很不到位;現(xiàn)行財政體制凡涉及中央與各級政府間的稅種劃分、上解收入、補貼、轉(zhuǎn)移支付等，不僅數(shù)量龐雜，而且在上下級間各地區(qū)間存在標準缺失、不公平、不公開、透明度不夠等不合理、不規(guī)范的問題。
在這樣的情況下，怎么能指望通過編制資產(chǎn)負債表，規(guī)定幾個數(shù)量指標，就不會出現(xiàn)如同過去十多年積累而成的地方政府債務(wù)問題呢?當然，不可否認，這樣做，至少可以做到部分信息能夠得到一定程度上的正確記錄與公開，并得到一定的評測。然而，這很難確保不會出現(xiàn)資產(chǎn)負債表充斥著虛假不實的數(shù)據(jù)，難以避免已經(jīng)出現(xiàn)過的資產(chǎn)重復(fù)甚至虛假抵押現(xiàn)象，難以保證或有負債甚至實有負債得到準確評估，難以杜絕一些地方政府的負債率遠遠超過其實際和潛在的應(yīng)債能力而出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。
無論是著眼于當前還是將來，都不能不允許地方政府舉債。想想看，盡管眼下與過去在法律和行政規(guī)章上均明確不允許地方舉債，不也照樣有多種變通方法繞過法律使地方政府債務(wù)迅速大規(guī)模膨脹起來，以至到了近乎不可收拾的地步嗎?
地方政府債務(wù)問題，實在是冰凍三尺非一日之寒，要想妥善解決，理順各種關(guān)系，真正規(guī)范有序地運作，絕非易事，更不可能一蹴而就。說到底，地方債務(wù)問題的相對有效解決，涉及我國的法治化建設(shè)、權(quán)力制衡監(jiān)督機制建設(shè)、人民代表大會制度建設(shè)、行政體制改革、財政體制改革等一系列重大問題。
足見，解決地方政府債務(wù)難題，絕不是僅僅允許各級地方政府發(fā)行市政債券，再配以資產(chǎn)負債表的編制，并經(jīng)過各級人大走一個程序那樣簡單。這也是為什么地方政府債務(wù)問題變得比以往任何時候都更加突出而值得高度重視的原因所在。透過地方政府債務(wù)問題，可以觀察到很多中國急需建設(shè)與改革的領(lǐng)域，因為這恰恰是中國諸多現(xiàn)象的綜合反映。
如何有效促進地方政府債務(wù)規(guī)范有序，期待大智慧。