醞釀20年之久的存款保險制度即將破冰而出。據(jù)報，即將推出的存款保險制度，將按央行分步走的設(shè)想推進，先在央行金融穩(wěn)定局內(nèi)設(shè)存款保險基金，而非作為實體的公司形式管理;待到未來條件成熟時，再設(shè)立完全獨立的存款保險公司。
這個設(shè)計方案似乎又回到20年前存款保險的起點，即國務(wù)院1993年12月在《關(guān)于金融體制改革的決定》首次提出的采取存款保險基金的機制和形式。與這次央行方案不同的是，當(dāng)時的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機構(gòu)的存款保險機構(gòu)”。
這次央行方案所采取全部存款性機構(gòu)參保的方式，對已基本完成改革并取得成效的大型銀行來說，原先對加入存款保險制度的積極性不高甚至阻力重重，近幾年財務(wù)狀況好轉(zhuǎn)后，這些大型銀行的阻力已大減。不過，大型銀行對費率仍存在爭議，因為他們存款基數(shù)高，即使稅率比例低，繳費總額也高。而對于中小銀行來說，就有可能產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，可能出現(xiàn)大面積存款搬家，直接減少中小銀行的流動性，導(dǎo)致銀行“擠兌”風(fēng)潮。由于中小銀行自身發(fā)展不平衡，若繳納保險費率高，增加成本，將直接危及他們的生存，增大破產(chǎn)的可能性。
因而，這次央行方案要覆蓋所有存款類金融機構(gòu)，實行有限賠付和基于風(fēng)險的差別費率機制，正面臨保護中小銀行在市場競爭和發(fā)展的市場倫理、扶持中小機構(gòu)生存所產(chǎn)生的逆向激勵兩大問題。
顯然，存款保險制度一旦實施，最先受到?jīng)_擊的是農(nóng)信社。目前全國有5000多家農(nóng)信社、200多家已改制農(nóng)商銀行和農(nóng)合銀行。從總體看，這些農(nóng)村合作金融機構(gòu)各項貸款余額、總資產(chǎn)等數(shù)據(jù)與四大國有商業(yè)銀行中的農(nóng)行相近，維系著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。但農(nóng)村合作金融機構(gòu)整體資本實力孱弱，風(fēng)險管控能力更弱，經(jīng)營狀況相對較好的農(nóng)信社不到總量的十分之一。因此，面對大型銀行的非對稱競爭，在存款保險制度下，政府要從金融市場的倫理角度，積極應(yīng)對存款保險實施可能出現(xiàn)的情況，對這些眾多的中小型銀行機構(gòu)應(yīng)給予保護，尤其在其發(fā)展初期應(yīng)加以特殊保護，而對大型銀行給予一定的限制。這就涉及如何在保費率上平衡大型銀行與中小銀行間利益問題。
到目前為止，我國已初步形成了中小金融機構(gòu)的財權(quán)和人事權(quán)由地方政府管理、而其市場準入和業(yè)務(wù)合規(guī)性由中央政府金融監(jiān)管部門監(jiān)管的格局。從2004年起農(nóng)村金融改革，全國大部分省份實行省級政府管理的省聯(lián)社模式，部分地區(qū)逐步形成了地方政府—農(nóng)合金融機構(gòu)—監(jiān)管部門間利益合謀的共同體。近幾年，部分省份出現(xiàn)了全省銀監(jiān)系統(tǒng)合作金融監(jiān)管部門的主要負責(zé)人以推薦或引進的方式，到轄區(qū)農(nóng)合金融法人機構(gòu)擔(dān)任副行長或監(jiān)事長的現(xiàn)象;省政府則向省聯(lián)社選派非專業(yè)人員擔(dān)任高管，掌控人事決策權(quán)。這些舉措看似有助于法人治理結(jié)構(gòu)的完善，而實際上成了在這種合謀機制下“內(nèi)部人控制”的擴展，因為存在不良貸款階段性迸發(fā)和嚴重的財務(wù)軟約束問題。中小型股份制銀行和城商銀行也存在類似情況。面對眾多的中小銀行機構(gòu)，少部分優(yōu)良的農(nóng)村信用社能承受存款保險所帶來成本負擔(dān)及其影響，而一些近于資不抵債的農(nóng)信社需繼續(xù)吸收公眾存款以維持生存，若采取一視同仁的保費率，將帶來高成本和經(jīng)營難以為繼甚至破產(chǎn)等問題。若對這些問題機構(gòu)采取低費或暫時不繳費政策，必然產(chǎn)生逆向激勵。尤其在當(dāng)前地方政府—農(nóng)合金融機構(gòu)—監(jiān)管部門間利益合謀的共同體下，勢必大大減弱改進經(jīng)營管理和增加盈利的動力，縱容地方政府干預(yù)金融;而監(jiān)管部門可能會對問題機構(gòu)采取不作為或推諉方式。這將進一步強化“三位一體”的利益紐帶關(guān)系。如此，建立存款保險機制以增強社會對民營和小型金融機構(gòu)信心的作用將大打折扣。這就提出了在建立存款保險機制的同時建立高風(fēng)險農(nóng)信社的退出及成本的平穩(wěn)機制問題。
針對這次央行方案所采取全部存款性機構(gòu)參保方式可能面臨的兩大問題，筆者認為，存款保險機制仍需按“基金”思路繼續(xù)完善。
比如借鑒央行自身處置證券公司的做法，籌集問題中小銀行機構(gòu)破產(chǎn)的存款保險基金。央行2003年至2005年曾采用再貸款先行處置、后建立投資者保護基金并償還再貸款的辦法，處置問題證券公司，以降低救助成本，起到了凈化資本市場的作用。在存款保險基金建立初期借鑒這種做法，既可解決存款保險基金規(guī)模相對較小的問題，也能對那些該退出市場的機構(gòu)起到警示作用。但宜采取三五年倒掉一批的做法，以規(guī)范機構(gòu)行為，維護銀行市場秩序。
針對大型銀行由于存款基數(shù)大，即使稅率比例低，繳費總額也高，對費率的爭議比較大的問題，筆者認為要擴大存款保險基金來源的思路，遵循十八屆三中全會所提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的思路，可以考慮把大型銀行部分上繳利潤劃撥為存款保險基金，以減低中小銀行或未來民營銀行保費，為中小銀行納入存款保險創(chuàng)造條件。
為打破“三位一體”利益合謀共同體，關(guān)鍵是建立地方政府繳納問題中小銀行存款保險基金的機制，不妨采取按省份地方中小法人金融機構(gòu)存款規(guī)模的一定比例繳納存款保險基金的方法，并按問題機構(gòu)的破產(chǎn)增加繳納比例，以此推動地方政府進一步規(guī)范管理地方金融機構(gòu)的行為，促使其增強責(zé)任感，遏制住存款保險制度建立后地方政府、金融機構(gòu)和監(jiān)管部門等三方可能的逆向激勵勢頭。