當(dāng)前在控制地方政府性債務(wù)增量的同時(shí)，還必須盡可能地優(yōu)化債務(wù)總量，采取“標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合”化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并在此過程中建立起解決債務(wù)問題的長(zhǎng)效機(jī)制。這個(gè)思路，大致包括可考慮存量資產(chǎn)注入，成立地方“壞賬銀行”，設(shè)立公共收益特別賬戶，構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度并編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表，打破政府隱性擔(dān)保體制，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度等內(nèi)容。
從根本上說，債務(wù)的本質(zhì)是對(duì)信用的過度透支，高債務(wù)無論對(duì)于哪一個(gè)國家都是跨不過去的“懸崖”。因此，如何化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也成為世界各國的頭等難題。
隨著2013年年關(guān)將近，國家審計(jì)署的債務(wù)摸底也即將揭開面紗。當(dāng)前，我國的債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)正不斷上升，而目前的解決思路似乎主要還是按照“去杠桿”、“去債務(wù)”的方式，但由此而來的卻是實(shí)體融資成本的大幅上升和整個(gè)社會(huì)流動(dòng)性的結(jié)構(gòu)性緊張。如此看來，有效解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也許該另辟蹊徑。
截至2010年底，我國地方政府性債務(wù)為10.7萬億元，約占當(dāng)年GDP的27%，加上整個(gè)公共部門名義負(fù)債、政策性金融機(jī)構(gòu)所發(fā)行的金融債余額，我國公共部門總體負(fù)債占GDP的50%左右，在安全區(qū)之內(nèi)。近期，國家審計(jì)署將公布截至
2012 年底和2013 年6
月底全國政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果。不論最終數(shù)據(jù)如何，無論地方政府債務(wù)的規(guī)模是大是小，集中還款風(fēng)險(xiǎn)都近在咫尺。從根本上而言，地方政府債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)在地方資產(chǎn)負(fù)債表的期限錯(cuò)配和資產(chǎn)收益低下。資產(chǎn)方往往是期限較長(zhǎng)的固定資產(chǎn)投資，現(xiàn)金流不足，而負(fù)債方則是各種類型和期限的債務(wù)，隨著持續(xù)的調(diào)控，特別是平臺(tái)貸款“降舊控新”的管理，有可能因?yàn)樾陆鑲鶆?wù)期限縮短而使得資金成本偏高。因此，地方政府性債務(wù)問題，對(duì)整個(gè)社會(huì)的溢出風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上非常大。
從資金結(jié)構(gòu)來看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上，
2011年到2015年期間，大量地方債將進(jìn)入還本付息期，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011、2012年到期償還的分別占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。
從債務(wù)分布來看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)在2011年和2012年到期較多，這直接導(dǎo)致地方政府這兩年還本付息壓力較大。根據(jù)模型預(yù)測(cè)，2014年以后，地方政府將出現(xiàn)資金缺口(地方可支配收入-地方支出-還本付息)。即使考慮到借新還舊，即部分資金缺口可由銀行新增信貸來彌補(bǔ)，2015年后也將會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)的資金缺口(地方可支配收入+新增債務(wù)融資-地方支出-還本付息)。
從債務(wù)負(fù)擔(dān)來看，
2013、2014年地方政府性債務(wù)的負(fù)擔(dān)最為沉重，隨著平臺(tái)融資集中到期，未來兩年到期債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)會(huì)更快，而財(cái)政收入增幅則難以大幅提升，屆時(shí)地方政府以及融資平臺(tái)將面臨更大的還本付息壓力。
因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前在控制地方政府性債務(wù)增量的同時(shí)，還必須盡可能地優(yōu)化債務(wù)總量，采取“標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合”化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并在此過程中建立起解決債務(wù)問題的長(zhǎng)效機(jī)制。從這個(gè)思路出發(fā)，大致有如下五個(gè)方案：
第一，就資產(chǎn)方而言，可考慮存量資產(chǎn)注入。將地方政府存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給相應(yīng)的投資集團(tuán)，納入投融資集團(tuán)的固定資產(chǎn)。
第二，成立地方“壞賬銀行”。建議成立地方“壞賬銀行”主要負(fù)責(zé)地方債和不良資產(chǎn)處置，其購入不良資產(chǎn)應(yīng)采取債務(wù)重組的方式來處置，可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓。通過建立基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善地方政府投資項(xiàng)目的退出機(jī)制，以便于地方政府退出部分國有股權(quán)，以此盤活地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融運(yùn)作手段為新項(xiàng)目籌集資金。
第三，設(shè)立公共收益特別賬戶�？梢钥紤]將部分城投債轉(zhuǎn)為市政收益?zhèn)瑢⒐檬聵I(yè)類的城投債定位為市政收益?zhèn)�，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，進(jìn)而從根本上降低政府融資對(duì)社會(huì)融資，特別是實(shí)體部門融資需求的擠出。
第四，構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度，編制地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表。第一步是土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)置財(cái)政專戶，保證收入及時(shí)納入管理和儲(chǔ)備機(jī)制內(nèi)，其他部門不得私設(shè)賬戶。接著是以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績(jī)效評(píng)價(jià)體系。然后是對(duì)地方政府的土地受讓，全國人大以及審計(jì)署此時(shí)必須發(fā)揮監(jiān)督和審計(jì)作用，加大審查和執(zhí)法力度。最后是編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，提高地方預(yù)算透明度。從中長(zhǎng)期來看，各級(jí)政府都應(yīng)編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表。政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)和預(yù)算報(bào)告應(yīng)披露有法律效力的擔(dān)保所導(dǎo)致的或有負(fù)債。
第五，打破政府隱性擔(dān)保體制。說到底，從制度成因上看，地方政府性債務(wù)不受約束的擴(kuò)張也與政府的隱形擔(dān)保體制息息相關(guān)。政府隱性擔(dān)保，實(shí)際上是政府信用的一種使用，由于地方政府對(duì)融資成本不敏感，遂使地方政府性債務(wù)變成一種低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的資產(chǎn)，從而將實(shí)體經(jīng)濟(jì)擠出融資市場(chǎng)，加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲，導(dǎo)致“國進(jìn)民退”。
自2008年國際金融危機(jī)以來，我國以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，對(duì)資金有饑渴癥的地方政府不斷通過表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，于是大量資金流向了地方融資平臺(tái)和政府驅(qū)動(dòng)投資的行業(yè)，造成資源的嚴(yán)重錯(cuò)配。尤為嚴(yán)重的是，由于各級(jí)政府間的償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政的實(shí)際承受能力，勢(shì)必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，那將直接危及中央財(cái)政的安全，這也正是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)省區(qū)市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任的重要原因。
總而言之，不徹底改變我國政府的隱性擔(dān)保制度，不盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算體制由收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變、建立財(cái)政資產(chǎn)負(fù)債管理體系，不實(shí)行隱性擔(dān)保顯性化，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，我國的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不斷上升的局面就難以有根本性改變。