在境外投資管理體制上，放松管制是各國(guó)改革的基本方向，備案制正在成為主要的政府管理手段。改革基本方向是將政府規(guī)制限定在維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的范圍內(nèi)，并進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，將投資者的境外投資自由權(quán)利逐步歸還給投資者。
無(wú)論國(guó)企還是民企，只要不涉及敏感領(lǐng)域和地區(qū)，10億美元以下的境外投資將不再需要送發(fā)改委各級(jí)部門核準(zhǔn)，而只需要提交表格備案即可。這是稍早些時(shí)候由國(guó)務(wù)院公布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2013年本)》中的最新規(guī)定。為貫徹這一規(guī)定，發(fā)改委相關(guān)部門正在加緊修訂《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案辦法》，據(jù)悉，該《辦法》將大幅下放對(duì)境外投資的審批權(quán)限，建立以備案制為主的境外投資管理體制。
我國(guó)現(xiàn)行以核準(zhǔn)制為主的境外投資管理體制確立于2004年，包括兩個(gè)部分：一是由商務(wù)部及省級(jí)商務(wù)主管部門來(lái)核準(zhǔn)企業(yè)的境外直接投資，凡屬規(guī)定情形的企業(yè)境外投資均須報(bào)商務(wù)部或省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn);二是由國(guó)家和省級(jí)發(fā)改委對(duì)境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項(xiàng)目的核準(zhǔn)，稱為項(xiàng)目核準(zhǔn)。資源開發(fā)類項(xiàng)目指在境外投資勘探開發(fā)原油、礦山等資源的項(xiàng)目，中方投資者的投資額以限額(2004年為3000萬(wàn)美元，2011年放寬到3億美元)為界，分別由國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)。大額用匯類指資源開發(fā)領(lǐng)域外的項(xiàng)目，中方投資額以限額(2004年為1000萬(wàn)美元，2011年放寬到1億美元)為界，分別由國(guó)家發(fā)改委和省級(jí)發(fā)改委核準(zhǔn)。在2011年放寬的基礎(chǔ)上，此次最新的規(guī)定，是“中方投資10億美元及以上項(xiàng)目，涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)”。
商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2013年1月至11月，我國(guó)境內(nèi)投資者共對(duì)全球156個(gè)國(guó)家和地區(qū)的4522家境外企業(yè)直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)非金融類直接投資802.4億美元，同比增長(zhǎng)28.3%。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，在2013年上半年的40余起海外并購(gòu)案例中，僅有中海油收購(gòu)加拿大尼克森公司一起并購(gòu)案金額高達(dá)15.1億美元，其他并購(gòu)案金額均未超過(guò)10億美元。所以，從目前我國(guó)的境外投資項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，10億美元以下項(xiàng)目由核準(zhǔn)變?yōu)閭浒�，將改變過(guò)去境外投資審批過(guò)程中的環(huán)節(jié)過(guò)多、材料復(fù)雜、程序繁瑣狀況，縮短審批時(shí)間，會(huì)激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)的投資熱情與積極性，推動(dòng)境外投資規(guī)模的擴(kuò)大。
從世界范圍看，各國(guó)對(duì)境外投資大都經(jīng)歷了從一開始的嚴(yán)格限制到逐步放松管制的過(guò)程。比如韓國(guó)，從1996年起對(duì)限額以下的海外投資實(shí)行投資自由化，印度則在2003年修改了其海外投資的“自動(dòng)通道”，凡符合條件的海外投資無(wú)需政府事先批準(zhǔn)。可見，在境外投資管理體制上，放松管制是各國(guó)改革的基本方向，備案制正在成為主要的政府管理手段。所謂備案制，是不需要經(jīng)過(guò)行政主體的實(shí)質(zhì)性審查，只需履行登記備案程序即可取得相應(yīng)的資格。對(duì)于那些無(wú)需設(shè)立核準(zhǔn)的事項(xiàng)，取消核準(zhǔn)制而代之以備案制，可消除現(xiàn)存核準(zhǔn)環(huán)節(jié)的境外投資障礙，能較好地體現(xiàn)公開、公平、便捷和效率原則。
事實(shí)上，國(guó)家發(fā)改委2004年《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》已對(duì)特定對(duì)象在一定范圍內(nèi)實(shí)行了備案制。依據(jù)該辦法，中央管理企業(yè)可以自主決策其投資的中方限額以下的資源開發(fā)類和其他類境外投資項(xiàng)目，并報(bào)國(guó)家發(fā)展改革部門備案，這無(wú)疑在一定程度上推進(jìn)了境外投資“自由化”。但是，現(xiàn)行備案制僅為國(guó)家發(fā)改委在境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)中采用，且適用的范圍較為狹窄，即僅適用于為數(shù)不多的中央管理企業(yè)。準(zhǔn)予自主決策，就是給了企業(yè)免于核準(zhǔn)的“尚方寶劍”，而數(shù)量眾多的其他企業(yè)不能享受這一待遇，這又使得原本就占有各種資源等優(yōu)勢(shì)的中央管理企業(yè)在境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度方面又占有了突出的優(yōu)勢(shì)地位，很難說(shuō)這樣的差別性備案制是公平的。
因此，境外投資管理體制有待于進(jìn)一步完善。一是應(yīng)擴(kuò)大備案制的適用范圍，這也是此次新規(guī)的主要內(nèi)容。應(yīng)盡力使不同類型的企業(yè)享有同等的權(quán)利，備案制不應(yīng)僅局限于中央管理企業(yè)，而且也不該僅適用于境外投資項(xiàng)目，而是應(yīng)該統(tǒng)一適用于所有的境外投資。二是應(yīng)建立核準(zhǔn)制的“負(fù)面清單”管理模式。1月8日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，將逐步向?qū)徟马?xiàng)的“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)，做到審批清單之外的事項(xiàng)，均由社會(huì)主體依法自行決定。目前境外投資核準(zhǔn)條件有兩種方式，商務(wù)部采用否定列舉的方式規(guī)定核準(zhǔn)條件，這類似于“負(fù)面清單”管理，國(guó)家發(fā)改委則采用肯定列舉的方式規(guī)定了核準(zhǔn)條件。從效果看，采用否定列舉的效果明顯優(yōu)于肯定列舉，因?yàn)椴捎每隙信e，非得經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)質(zhì)審查不可，并且將能獲得核準(zhǔn)的境外投資限定在了較小范圍內(nèi);而采用否定列舉，只要不違反公共利益的境外投資要求就能獲得核準(zhǔn)，這就擴(kuò)大了企業(yè)境外自由投資權(quán)利的范圍，限制了政府規(guī)制境外投資活動(dòng)的范圍，并使核準(zhǔn)制變得更為簡(jiǎn)便、更具效率。
應(yīng)該承認(rèn)，作為一個(gè)新興市場(chǎng)大國(guó)，我國(guó)對(duì)境外投資實(shí)行核準(zhǔn)制有其必要性和合理性。但是，為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和境外投資的新格局，現(xiàn)行核準(zhǔn)制必須改革，基本方向是將政府規(guī)制限定在維護(hù)國(guó)家安全和公共利益的范圍內(nèi)，并進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，將投資者的境外投資自由權(quán)利逐步歸還給投資者。此外，還需建立統(tǒng)一、高效的核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，消除目前的雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象;逐步縮小核準(zhǔn)制的范圍，擴(kuò)大備案制的范圍;健全境外投資的鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施，加強(qiáng)境外投資的事后監(jiān)管和服務(wù)，完善公司治理。