看北京、深圳等小產(chǎn)權(quán)房問題較為突出的城市最近出臺的政策，對存量小產(chǎn)權(quán)房的處理大多遵循整體從寬、分類確認(rèn)、漸進合法化的路徑，采取不同程度的罰款或補繳地價來確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，政策基調(diào)顯得非常靈活和務(wù)實。估計這可能成為國家處理小產(chǎn)權(quán)房的基本思路。
自去年11月22日國土和住建兩部委聯(lián)合發(fā)出通知，要求各地堅決遏制違法建設(shè)和銷售小產(chǎn)權(quán)房以來，北京、深圳、廣州等地相繼采取高壓政策，拆除小產(chǎn)權(quán)房、查處典型、嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人。但看北京、深圳等小產(chǎn)權(quán)房問題較為突出的城市最近出臺的政策，對存量小產(chǎn)權(quán)房的處理大多遵循整體從寬、分類確認(rèn)、漸進合法化的路徑，筆者估計，這可能將成為未來國家處理小產(chǎn)權(quán)房的基本思路。這意味著，存量小產(chǎn)權(quán)房被沒收拆除的可能性基本上不存在。除存在安全隱患、占用公共設(shè)施和耕地的被拆除外，大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房將會留用，并采取不同程度的罰款或補繳地價來確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，而存在爭議的則擱置留用。
雖然確認(rèn)產(chǎn)權(quán)不意味著小產(chǎn)權(quán)房就能像商品房一樣自由交易，但小產(chǎn)權(quán)房此前最大的弊病——不完整的產(chǎn)權(quán)將得到修復(fù)，在流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)保護上的法律風(fēng)險將基本消除，若產(chǎn)權(quán)的邊界和對于產(chǎn)權(quán)的法律保護最終明晰，則在交易層面的合法化就是必然的。
以深圳即將在4月1日實施的《試點實施辦法》為例，其基調(diào)是分類處理和確認(rèn)，除對由非原村民所建、以房地產(chǎn)開發(fā)為目的的違法建筑部分不予確認(rèn)(但可以留用)外，其他違法建筑在不占用公共設(shè)施、不存在安全隱患的前提下將全部納入產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的范疇。而且，繳納少量地價(住宅類為基準(zhǔn)地價的10%)后，符合“一戶一棟”原則的住宅類違建和絕大多數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營性建筑類還可以申請獲得商品房產(chǎn)權(quán)。相比之前堅決禁止、清理拆除和不予確認(rèn)的政策表態(tài)，本次政策基調(diào)顯得更加靈活和務(wù)實。
目前，深圳絕大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由村民自己建設(shè)，或由村委會的開發(fā)公司或者外請開發(fā)公司代建。即使是聯(lián)合外面公司一起開發(fā)，基本模式也是由村民或村集體提供土地，私人開發(fā)商負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金，建成后村民留存一部分用于居住和出租，剩余部分出售，單純面向市場銷售而開發(fā)的項目非常少。特別在近年來房價快速上漲的情況下，在深圳超過1000萬的非戶籍人口中，80%選擇租住小產(chǎn)權(quán)房，甚至很多初來深圳創(chuàng)業(yè)的人也選擇小產(chǎn)權(quán)房租住。由此，村民選擇出租小產(chǎn)權(quán)房來獲得長遠(yuǎn)收益(村民自有物業(yè)出租收益和集體物業(yè)年度分紅)更劃算，出售小產(chǎn)權(quán)房的比例就更低了。因此，照此趨勢，深圳存量小產(chǎn)權(quán)房中的絕大多數(shù)將走上分類確認(rèn)和漸進合法化的處理路徑。
北京也類似，盡管北京小產(chǎn)權(quán)房占存量住房比例不大，但近年來地下交易非常旺盛，據(jù)悉占據(jù)了房地產(chǎn)市場近20%的交易份額。當(dāng)然，北京打擊小產(chǎn)權(quán)房也是最嚴(yán)厲的，但真正被拆除的很少。如2007年以來，北京列出在建在售小產(chǎn)權(quán)房項目共116個，但真正拆除的只有21個，沒收和處以罰款的9個，責(zé)令停工的7個，剩余的79個項目(占項目總數(shù)68%)到目前仍處于待處理階段。也就是說，北京查處小產(chǎn)權(quán)房，目前打擊的也只是新增項目，對于存量也基本轉(zhuǎn)向了分類處理和確認(rèn)的方法。
有數(shù)據(jù)顯示，目前全國小產(chǎn)權(quán)房總面積近70億平方米，大部分是本世紀(jì)初房地產(chǎn)市場化和城市化提速以來建成的，如深圳近40萬棟小產(chǎn)權(quán)房，有30萬棟是1999年以后建成的，而國家打擊小產(chǎn)權(quán)房也開始于1999年。小產(chǎn)權(quán)房之所以越禁越多，而政策卻從最初的高壓轉(zhuǎn)向目前的靈活和從寬，是因為如果追溯小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的源頭，難以在法理上界定為違法。鑒于事實上的合法性和合理性一直存在，政策轉(zhuǎn)向是順勢而為，因為未來土地改革和新型城鎮(zhèn)化的大方向與政策上繼續(xù)高壓相沖突。
小產(chǎn)權(quán)房的最初產(chǎn)生，源于城市化和工業(yè)化快速推進中，地方政府的支出增加，為降低成本，地方政府采取非市場化的手段低價征收農(nóng)民土地。為使農(nóng)民接受低價征收，地方政府提供留地政策作為妥協(xié)，即留給村民和村集體一部分土地，供其按照經(jīng)營性用途自行開發(fā)利用，從而解決了城市原住民城市化安置的社保和就業(yè)成本。在這一政策而非法律的框架下，村集體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者其他公共設(shè)施的名義進行土地開發(fā)是不受法律約束的。這意味著，若村民和村集體順應(yīng)城市化加速趨勢，適時調(diào)整集體土地開發(fā)模式，通過建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房來供外來人口租住的新的經(jīng)營方式理應(yīng)屬于這一范疇，將其排除在外，法理上難以講得通。
另外，小產(chǎn)權(quán)房不合法，主要指村民和村集體突破土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃法，將集體土地轉(zhuǎn)做城市建設(shè)用地(如商品房開發(fā)和銷售)，但地方政府卻可以單方突破這些規(guī)制，按照原用途補償來征收集體土地，并以市場化出讓來獲得收益。因此，在村民和村集體看來，這一政策是城市化后單方面插入的，而且，以小產(chǎn)權(quán)房所在的城中村的形成，是地方政府主導(dǎo)的城市化外的另一種城市化模式，事實上，這對于降低城市化和工業(yè)化成本、支持出口導(dǎo)向戰(zhàn)略、降低住房價格和提供住房保障、降低城市生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)價格等有不可磨滅的貢獻，理應(yīng)分享城市化的溢價，擁有財產(chǎn)性收入。三中全會提出了建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場、賦予農(nóng)民財產(chǎn)性收入、尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)、推進以人為本的城市化，這實質(zhì)上是對過去城市化中土地利用政策遺留問題的糾偏，而這些頂層設(shè)計的“落地”，首先應(yīng)當(dāng)在融入城市化的村民和村集體中實現(xiàn)。因此，即便小產(chǎn)權(quán)房存在質(zhì)量、占用耕地、利用法律漏洞、不符合土地節(jié)約集約的問題，而且準(zhǔn)許其自由流轉(zhuǎn)將侵犯大產(chǎn)權(quán)房購買者的利益，不可能馬上實現(xiàn)完全的合法化。但從深圳、北京等城市的實情看，可以認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房漸進合法化的進程已經(jīng)開啟。