高培勇認(rèn)為，2014年我國將迎來新一輪的財稅體制改革。面對當(dāng)前我國分稅制走樣等問題，應(yīng)堅持“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”24字原則，推進財稅體制改革。
中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第246期日前召開。50人論壇特邀專家、中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇發(fā)表了題為“新一輪財稅改革的基本方向”的主題演講。
增加直接稅 優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)
高培勇說，財政收入、財政支出、預(yù)算管理、財政體制是財稅體制的四個基本構(gòu)成要素。從這四個基本構(gòu)建入手，我們可以看到新一輪財政改革的清晰脈絡(luò)。
先從收入著手。從2012年中國稅收收入制度的結(jié)構(gòu)版圖可以看出，間接稅加總求和之后所占比例超過70%。直接稅加總求和只有26%左右，不過四分之一的樣子。不難看出，我國稅收是一個以間接稅為主體的不平衡的稅制結(jié)構(gòu)。
再從2012年中國稅收收入來源的結(jié)構(gòu)版圖分析。高培勇表示，2012年企業(yè)納稅的比例和企業(yè)來源的稅收比例占到全部稅收收入的90.5%，來自于個人的繳納的份額只不過占9.5%，9.5%當(dāng)中還有6%是屬于個人所得稅，個人所得稅是通過單位代繳的形式上繳的。再次表明我國整個稅制結(jié)構(gòu)是一種不均衡的結(jié)構(gòu)。
我國該實行怎樣的一個稅制結(jié)構(gòu)，來把這13萬億元的稅收比較公平地分配到13億人口身上，就是稅收制度要解決的一個非常突出的問題。
高培勇表示，當(dāng)今沒有任何一個國家單獨實行某一方面的稅制結(jié)構(gòu)，而是各種結(jié)構(gòu)的綜合。我國基本上處于間接稅的時代，我國應(yīng)該增加直接稅，減少間接稅，增加個人稅，減少企業(yè)稅，以達到稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
高培勇說，在十八屆三中全會《決定》中明確提到的24個字基本原則：“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”，對當(dāng)前改革影響深遠(yuǎn)，其中關(guān)乎稅制改革有12個字。
“完善立法”，是指要用法律而不是一般意義的政府法規(guī)的形式�！案母锒愔啤笔侵父母锒愂罩贫鹊慕Y(jié)構(gòu)。而“穩(wěn)定稅負(fù)”，說的是在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下來改革稅收制度、完善稅收的立法。
高培勇說，穩(wěn)定稅負(fù)給大家傳遞的信息有兩個。第一，這一次的稅收制度的改革不以提高稅收負(fù)擔(dān)為目標(biāo)。第二，這次財稅改革基本不涉及到降低稅收負(fù)擔(dān)這樣一個目標(biāo)。也就是說，稅收負(fù)擔(dān)或者說總體的宏觀稅負(fù)水平應(yīng)該是不增不減、大致穩(wěn)定的。
直接稅的增加將被提上議程。高培勇表示，此次三中全會的文件涉及到直接稅的增加有兩個方面。一是開征房地產(chǎn)稅方面，《決定》談到要加快房地產(chǎn)稅的立法并適時推進改革。這里講到房地產(chǎn)稅，實際上指的是對個人房地產(chǎn)征收的稅種，而不是對企業(yè)。二是個人所得稅方面，要逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。我國目前的個人所得稅制實際上是分類的所得稅制。今后將由分類逐步走向綜合。談到這一點他特別強調(diào)，由分類走向綜合基本的稅收效應(yīng)是增稅而不是減稅。
穩(wěn)定財政支出 規(guī)范預(yù)算
高培勇在談到財政支出時提到，我國的宏觀稅負(fù)水平在世界上是屬于偏高狀態(tài)，財政支出目前面臨的最大問題，是如何穩(wěn)定既有的財政支出，不讓它進一步上升。
高培勇說，“提高效率”指的是在穩(wěn)定稅負(fù)的約束條件下，將政府公共服務(wù)規(guī)模的擴大和公共服務(wù)質(zhì)量的提高主要著眼于提高財政資金的使用效率。
在預(yù)算管理方面，高培勇也就改什么、怎么改進行了解答。他說，對于目前中國財政收支的管理，特別是圍繞著政府支出的和政府收入的預(yù)算管理，社會上的議論非常之多，各種說法都有。但是如果從解決基本問題基本矛盾入手，我國最需要改革的其實就是“非規(guī)范、非透明”幾個字，因為當(dāng)前的預(yù)算管理是不規(guī)范的，在管理不規(guī)范的基礎(chǔ)上也就不可能透明。
稅收收入加上非稅收入，我們稱之為財政收入，目前實行的是比較規(guī)范性的管理辦法。
這里面有兩個標(biāo)準(zhǔn)。一個標(biāo)準(zhǔn)是這部分收入需要全部交給各級人民代表大會，通過審批程序之后才可以分配。另外，這部分收入也是可以在各個政府職能部門之間，在各個政府支出項目之間，在各個地區(qū)之間進行統(tǒng)籌安排的�？蓪徟�、可統(tǒng)籌是我們來衡量是否規(guī)范的兩個最重要的標(biāo)準(zhǔn)。但是政府性基金收入、土地出讓金收入、社會保障繳費收入、國有資本經(jīng)營收入這些政府收入哪一條都做不到。
如何去規(guī)范？他表示，第一件事是把全部的政府收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子。要關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子。就是用一個標(biāo)準(zhǔn)對待性質(zhì)完全一致的所有的政府收支。第二件事用一個等式就可以解釋，即財政收支應(yīng)該等于預(yù)算收支也等于政府收支。
明確事權(quán) 發(fā)揮兩個積極性
當(dāng)對收入、支出、預(yù)算管理三方面有了一定認(rèn)識之后，就可以著眼于政府內(nèi)部，也就是財政體制。在高培勇看來，當(dāng)前中國財政體制存在的主要問題是作為改革目標(biāo)的分稅制走樣，沒有完全按照分稅制的原則來構(gòu)建并處理不同階層、政府之間的財政關(guān)系。
首先是中央財政的收支平衡關(guān)系。中央財政自己花的錢只占全部的30%，70%的錢都是用于下?lián)艿腻X。分稅制走樣從這個比例上就可以解讀出來。
其次是地方財政的收支的平衡關(guān)系。將近40%要依賴于上級財政的撥付，只有60%左右是它自己的收入。
目前中國財稅體制已經(jīng)出現(xiàn)了偏離分稅制，而重歸分錢制的現(xiàn)象。做什么事情都需要父母給你伸手，父母給你錢你才能做的時候，肯定不是獨立的政府財政，而是一種建立在派出制基礎(chǔ)上的財政平衡狀態(tài)。因此改革的目標(biāo)是很清晰的，怎么來繼續(xù)堅守分稅制，并且逐漸向它逼近。
為此，在三中全會的《決定》當(dāng)中，圍繞著財政體制的改革，在原則上提了兩條。
一是明確事權(quán)，各級政府究竟分別管什么，事權(quán)要盡可能劃清。
接下來提到了發(fā)揮中央和地方兩個積極性的問題。高培勇說，現(xiàn)在我國在兩個積極性的問題上遭遇了很大的麻煩。如何發(fā)揮地方的積極性問題，已經(jīng)成為當(dāng)前財稅體制改革的重點方向。
問與答
問：怎么能夠把政府的具體支出和效益結(jié)合下來？
高培勇：現(xiàn)在對政府支出的這種績效的考核，大概分成兩類。一類是那些可能產(chǎn)生績效的，可以從經(jīng)濟的角度去考核。比如說有一個成本效益的分析的方法，把這個投入和產(chǎn)出直接對接，可以從這方面考核。但是大量的政府支出，只能從社會效益方面去考核，不能從經(jīng)濟效益去考核，這就要引入主觀評價了，這就是第二類。這種主觀的評價，更多的可能是要通過各級人民代表大會評審機制來完成，通過社會輿論的這種反饋來完成。
問：分稅制回歸之后，會不會加大區(qū)域的不平衡？
高培勇：分稅制有三種類型，有中央稅、地方稅，還有中央和地方共享稅。你所講的分稅制是說各個地方有自己的地盤，在自己的地盤里經(jīng)營耕作，那個收成是你的。但是除此之外還有兩個地盤，中央稅和中央地方共享稅，這個地盤上打下的莊稼，除了自己用之外，更多就是作為一種轉(zhuǎn)移支付，在各個地方各個區(qū)域之間做平衡之用的。中央政府之所以集中全國50%左右的財源，而自己只花其中的30%，剩下的70%以上都給地方。所以強調(diào)分稅制并不意味著我們要放棄在全國范圍之內(nèi)的以轉(zhuǎn)移支付為主要依托的這種調(diào)整和平衡。
高培勇簡介
高培勇，中國社科院學(xué)部委員，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師。主要研究專長為財稅理論研究、財稅政策分析。
曾先后3次為黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人集體學(xué)習(xí)擔(dān)任主講人。出版《公債經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論》、《國債運行機制研究》、《市場化進程中的中國財政運行機制》、《公共經(jīng)濟學(xué)》、《稅費改革研究》等數(shù)部理論著作。先后獲得國家社會科學(xué)基金項目優(yōu)秀成果獎等20余項獎勵。