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3月10日7時(shí)，河北省發(fā)布霾黃色預(yù)警，氣象條件不利于空氣污染物的稀釋、擴(kuò)散和消除。根據(jù)當(dāng)日8時(shí)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，河北11個(gè)設(shè)區(qū)市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)全部達(dá)到污染級(jí)別。這是河北省自3月8日以來(lái)連續(xù)第三天發(fā)布霾黃色預(yù)警。
新華社發(fā)(牟宇/攝) |
近日，一則石家莊市民因霧霾狀告環(huán)保局索賠1萬(wàn)元的消息引發(fā)熱議。據(jù)報(bào)道，此為全國(guó)首例個(gè)人狀告環(huán)保局的環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件，也再次引發(fā)了社會(huì)的關(guān)注。很多人認(rèn)為該市民沒(méi)有起訴資格；有的人認(rèn)為，即使獲得起訴資格，該市民也不可能勝訴。
市民因霧霾狀告環(huán)保局是第一例，但不會(huì)是最后一例。最近有一些著名的環(huán)保專(zhuān)家也在論證能否起訴有關(guān)政府或環(huán)保廳局甚至環(huán)境保護(hù)部，他們認(rèn)為，可以起訴的理由就是環(huán)保部門(mén)履行職責(zé)不力。按照《行政訴訟法》保護(hù)公民人身權(quán)利的請(qǐng)求規(guī)定，環(huán)保部門(mén)履行保護(hù)職責(zé)不力，公民可以起訴。
公益是指公共的利益，不同于純粹的個(gè)人利益，石家莊市民狀告環(huán)保局是否是公益訴訟還值得研究。如果他是為了自己利益起訴環(huán)保局，就不屬于公益訴訟，如果既為自己又為他人利益發(fā)起的訴訟就是公益訴訟。本案中，原告起訴環(huán)保局，要求履職，其中有公益成分也有私益成分，但原告在訴訟中請(qǐng)求賠償1萬(wàn)元，這應(yīng)該是賠給他個(gè)人的，私益保護(hù)的色彩突出。
起訴環(huán)保部門(mén)面臨諸多理論和現(xiàn)實(shí)難題
按照現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》，原告針對(duì)石家莊市環(huán)保局起訴，要獲得起訴權(quán)、獲得賠償面臨以下理論和現(xiàn)實(shí)的難題：
第一，原告能否以侵權(quán)為名要求環(huán)保局賠償，值得商榷。
目前霧霾來(lái)源不清，機(jī)理不明，加上氣象的影響，各地的污染物排放“貢獻(xiàn)”相互疊加，發(fā)揮綜合影響效應(yīng)，難以區(qū)分各自的排放量和污染影響。責(zé)任主體和份額都不清楚，原告去起訴特定的環(huán)境保護(hù)局，可能會(huì)受到反駁。
不可否認(rèn)，大氣中的污染物有本地的機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、企業(yè)排放物等，是確定的。因此，按照《行政訴訟法》規(guī)定，可以訴請(qǐng)環(huán)保局就特定的污染來(lái)源履行監(jiān)管職責(zé)，要求其命令企業(yè)控制大氣污染物排放，減少霧霾的產(chǎn)生。以履行監(jiān)管為訴求，難度小一些。但是按照誰(shuí)排放誰(shuí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任的原則，由于環(huán)保局不是造成損害的直接侵權(quán)主體，要求環(huán)保局賠償1萬(wàn)元，于法無(wú)據(jù)。
如果起訴要求賠償，則法律障礙有二：一是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，污染受害者要明確，致害企業(yè)也得明確，就本案的霧霾污染而言，誰(shuí)是污染主體目前尚不清楚，因此很難去找特定企業(yè)賠償；二是居民起訴石家莊市環(huán)保局索賠1萬(wàn)元，其計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么？舉證有難度。
第二，排放主體眾多，難以確定責(zé)任主體和各自的責(zé)任份額。
對(duì)產(chǎn)生霧霾的“貢獻(xiàn)”，每個(gè)人、每個(gè)家庭、每個(gè)企業(yè)、每個(gè)行業(yè)都有份。譬如，每個(gè)家庭都要做飯，要排出油煙，據(jù)分析，油煙污染對(duì)產(chǎn)生霧霾有一定作用；一些居民在冬季燒煤取暖，對(duì)產(chǎn)生霧霾也有一定“貢獻(xiàn)”；企業(yè)向大氣排放，也是造成霧霾的原因。
其中，一些達(dá)標(biāo)和符合總量控制指標(biāo)的排放是合法的，一些個(gè)體排放(如抽煙)、家庭排放(如排放油煙)屬于自然性權(quán)利沒(méi)有納入現(xiàn)行法律規(guī)范之列，它們應(yīng)否與一些企業(yè)的違法排放一起承擔(dān)責(zé)任？值得進(jìn)一步區(qū)別研究。在責(zé)任不清的基礎(chǔ)上，談屬地監(jiān)管的環(huán)保廳局的責(zé)任，也很勉強(qiáng)。
第三，區(qū)域之間污染相互交融，起訴其中一個(gè)區(qū)域不一定合理。
每個(gè)區(qū)域?qū)F霾都有“貢獻(xiàn)”，可以說(shuō)，石家莊的霧霾物質(zhì)可能來(lái)自石家莊，可能來(lái)自河北省的其他地區(qū)，也可能來(lái)自山西，加上污染物遷徙規(guī)律不清楚，難以舉證。因此，僅起訴石家莊市環(huán)保局，要求一個(gè)地區(qū)政府采取措施，包括履行責(zé)任、進(jìn)行賠償，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)。同樣地，北京的霧霾一大部分來(lái)自河北省，北京市在減少污染排放上做了最大程度的工作，因此起訴北京市環(huán)保局要求履責(zé)，也不合適。因此，起訴陷入困境。
對(duì)此，一些人認(rèn)為，比較好的辦法是起訴及各行政區(qū)域的共同主管部門(mén)——環(huán)境保護(hù)部。雖然原告的索賠訴求不一定能夠得到法律支持，但是現(xiàn)在的地方政府及其環(huán)境保護(hù)部門(mén)消極怠職也得不到法律的支持。
但是，我們應(yīng)該看到，雖然基于立法缺陷，原告的起訴要求不一定得到法律的支持，卻是對(duì)促進(jìn)立法創(chuàng)新是有意義的。
區(qū)域霧霾污染治理的瓶頸應(yīng)通過(guò)立法解決
出現(xiàn)以上困境，不利于區(qū)域霧霾污染法律控制的瓶頸在于法律存在嚴(yán)重缺陷。區(qū)域性的污染誰(shuí)來(lái)共同承擔(dān)責(zé)任？企業(yè)的責(zé)任是什么？家庭的責(zé)任是什么？政府的監(jiān)管責(zé)任是什么？每個(gè)行政區(qū)域的責(zé)任是什么？都需要修改法律來(lái)厘清。
石家莊市民的起訴看似一個(gè)簡(jiǎn)單的行為，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)有的立法不完善提出了批評(píng)和挑戰(zhàn)。目前最好的辦法就是修改立法，解決立法缺陷，而不是依據(jù)現(xiàn)行有缺陷的法律去追究個(gè)體甚至有關(guān)部門(mén)的責(zé)任。
國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，通過(guò)法治的思維和法治的方法調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式、生活方式，促進(jìn)社會(huì)綠色、精細(xì)化發(fā)展。
目前，結(jié)構(gòu)調(diào)整非常必要，在處理霧霾過(guò)程中還要注重采取應(yīng)急措施，即當(dāng)霧霾嚴(yán)重時(shí)，排污企業(yè)應(yīng)該停產(chǎn)、限產(chǎn)。但是，現(xiàn)在北京市限產(chǎn)的力度大，而河北省的措施相比弱了一些�？梢哉f(shuō)，其他省份對(duì)河北省的霧霾污染“貢獻(xiàn)”應(yīng)當(dāng)很少，因此一些環(huán)保法律在修改時(shí)應(yīng)按照區(qū)域排放總量規(guī)定相應(yīng)的減排義務(wù)。
關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的依據(jù)問(wèn)題，《民事訴訟法》修訂時(shí)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟做出了原則的規(guī)定，但指出要專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)立法予以規(guī)定，而目前環(huán)境保護(hù)立法卻缺乏規(guī)定；《行政訴訟法》對(duì)環(huán)境行政公益訴訟目前還沒(méi)有規(guī)定。也就是說(shuō)，環(huán)境保護(hù)公益訴訟目前沒(méi)有得到專(zhuān)門(mén)環(huán)境保護(hù)立法的支持，因此，提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟面臨法律依據(jù)缺乏的問(wèn)題。
正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了全國(guó)性環(huán)保社團(tuán)組織的訴訟權(quán)利，但到目前，該法畢竟還沒(méi)有正式通過(guò)，那么由誰(shuí)提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟目前沒(méi)有統(tǒng)一的答案。一些地方進(jìn)行了多元化的嘗試——有的由環(huán)保廳局提起，有的由檢察院提起，有的由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等組織提起，當(dāng)然也有個(gè)人來(lái)提起的�？傊�，做法不一。一地的嘗試模式目前很難得到其他地方的效仿，因此，應(yīng)盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》予以規(guī)定。
有了法律依據(jù)，今后一些地方政府如果不履行職責(zé)就有上法庭當(dāng)被告的可能，意味著傳統(tǒng)的政府一家說(shuō)了算的局面將得到改變，政府不履職、公眾沒(méi)辦法的局面將改變�？梢哉f(shuō)，環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的建設(shè)，可以促進(jìn)地方政府依法履責(zé)。
環(huán)境保護(hù)公益訴訟難需要盡快立法解決
如前所述，環(huán)境保護(hù)公益訴訟目前還處于摸索階段，數(shù)量總體上不多。很多法院都拒絕受理，其原因有三：
首先是沒(méi)有法律依據(jù)；其次，是一些地方黨委和政府基于地方保護(hù)主義，給法院施加壓力；再次，是原告的公益訴訟出現(xiàn)舉證困難。
一般來(lái)說(shuō)，起訴時(shí)，原告需要拿出初步證據(jù)，證明自己受害和受害的程度，但是如果被告予以否認(rèn)或者提出異議，就需要原告拿出監(jiān)測(cè)結(jié)果予以反駁。而原告的監(jiān)測(cè)結(jié)果缺乏財(cái)力和技術(shù)的支持，一般很難獲得。
解決目前法律困境的辦法是立法規(guī)定提起公益訴訟的條件、起訴程序，包括審理的方法、審理的程序、取證的方法。有了法律依據(jù)，公益訴訟就不是難題，很多問(wèn)題就迎刃而解了。
我國(guó)正在推進(jìn)國(guó)家治理體系的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和協(xié)作化，突出公民和社會(huì)組織的主動(dòng)參與和監(jiān)督的作用。目前《環(huán)境保護(hù)法》等正在修訂的環(huán)境保護(hù)法律擬規(guī)定環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度，這是與國(guó)家治理體系建設(shè)的要求相適應(yīng)的。只要有了新的法律規(guī)定和授權(quán)，各方依法盡責(zé)的法律秩序會(huì)形成，環(huán)境污染就會(huì)得到遏制，環(huán)境質(zhì)量就會(huì)得到改善，公民、社會(huì)和政府的緊張關(guān)系會(huì)得到緩解，和諧的人與自然關(guān)系和人與人的關(guān)系就能形成。