十八屆三中全會(huì)關(guān)于“實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地同權(quán)、賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”等方面的表述，讓我們對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的改革紅利無(wú)限憧憬。但是，近期“平度血征強(qiáng)拆事件”的發(fā)生，著實(shí)給我們敲響了警鐘。事件不僅昭示出改革紅利的獲得是多么艱難、代價(jià)是多么高昂。而且，事件本身暴露出的問(wèn)題，讓我們不得不重新設(shè)計(jì)集體土地流轉(zhuǎn)在程序上孰輕孰重、熟先孰后。
事件的發(fā)生有一個(gè)大背景，也是一個(gè)承重的話題，就是繼續(xù)推進(jìn)土地制度改革在破題上的艱難。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，集體土地仍舊必須在“符合規(guī)劃和用途管制”的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這其中，符合規(guī)劃指的就是城鄉(xiāng)土地利用實(shí)行不同的規(guī)劃控制，而符合用途管制指的則是，國(guó)有土地和集體土地用途上的二元管制不能變，集體土地若想進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，必須要走政府征收的程序。但是，實(shí)施規(guī)劃和用途管制的權(quán)力掌握在地方政府的手中，這不僅意味著創(chuàng)造集體土地市場(chǎng)化溢價(jià)的權(quán)力(城鄉(xiāng)規(guī)劃)在地方政府，而且實(shí)現(xiàn)這種溢價(jià)的權(quán)力(土地征收)也在地方政府。因此，基于土地集約節(jié)約和保護(hù)耕地的土地規(guī)劃和用途管制，其在政策上的任何探索(如本案中的“增減掛鉤”)，都有可能變異為地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和謀求自身利益的“合法外衣”，犧牲掉的則是農(nóng)民的土地權(quán)益。
另一方面，即使集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)提高，但仍舊在原用途(農(nóng)業(yè)生產(chǎn))若干倍的框框內(nèi)“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，依舊無(wú)法以市場(chǎng)價(jià)格作為標(biāo)桿。因此，集體土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)權(quán)、政策上的解釋權(quán)就必然掌握在地方各級(jí)政府的手中，也就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)“自主流轉(zhuǎn)”、“同地同權(quán)”、“平等交換”。而不久的未來(lái)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化將會(huì)如火如荼地推進(jìn)，更多的農(nóng)村集體土地將被納入到城市化的大潮中，在信息極其不對(duì)稱(chēng)、談判地位極其不平等、地方政府“以地生財(cái)”的饑渴絲毫沒(méi)有緩解的情況下，想讓“平度事件”成為個(gè)案似乎很難。
在“平度事件”中，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行征地程序，從山東省到青島市，再到平度市，三級(jí)政府的國(guó)土資源部門(mén)有意無(wú)意的疏漏讓人吃驚，直接導(dǎo)致了在征地合法性、安置補(bǔ)償方案上，農(nóng)民徹底喪失了知情權(quán)，以及申請(qǐng)協(xié)調(diào)和裁決權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)。在此過(guò)程中，我們看到的更多地是，政府雄心勃勃的發(fā)展規(guī)劃、跨越式的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，以及上級(jí)政府對(duì)于規(guī)劃和發(fā)展的支持，而并非是征地程序是否合法，更不是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是否得到保障。當(dāng)?shù)毓賳T拆遷動(dòng)員會(huì)上的明確指示道出了這一潛規(guī)則，“不簽協(xié)議不罷休，不騰房屋不收兵”，“為了發(fā)展，在個(gè)別工作程序上有點(diǎn)瑕疵、出點(diǎn)問(wèn)題，市委、市政府絕不會(huì)追究大家的責(zé)任”。
在“平度事件”中，地方政府對(duì)于土地征收、拆遷補(bǔ)償、土地出讓等相關(guān)法律和程序在權(quán)威上、執(zhí)行上的蔑視和規(guī)避到了無(wú)以復(fù)加的地步。而更令人驚奇的是，本應(yīng)是村民利益代表的村委會(huì)主任，卻成為殺害村民的幕后兇手，而被征地農(nóng)民的生命在地方政府經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)、主政官員的經(jīng)濟(jì)利益面前，變得輕如鴻毛，更遑論對(duì)于村民土地權(quán)利的保障。產(chǎn)生這兩個(gè)問(wèn)題的直接原因就在于，實(shí)施城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃和土地用途管制的權(quán)力掌握在地方政府手中，集體土地征收補(bǔ)償沒(méi)有向市場(chǎng)價(jià)格看齊。
而地方政府之所以可以隨意實(shí)施規(guī)劃，隨意實(shí)施用途管制來(lái)剝奪農(nóng)民享有土地實(shí)際占有的權(quán)利、增值的權(quán)利，而補(bǔ)償之所以沒(méi)有向市場(chǎng)價(jià)格看起，根源就在于農(nóng)民對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利沒(méi)有落到實(shí)處。正如科斯所言，“清楚界定的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的前提。”在村集體治理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲，民主生活缺失，集體所有權(quán)所有者缺位的情況下，農(nóng)村集體土地控制權(quán)實(shí)際落入村干部手中。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，集體土地入市溢價(jià)的這塊肥肉擺在面前，而信息不對(duì)稱(chēng)、權(quán)力的不對(duì)等和法制保障的不力，事實(shí)上讓這塊肥肉完全落入到村干部的手中，并通過(guò)“平度式村干部”與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的勾結(jié)瓜分，造成嚴(yán)重的分配不公、腐敗盛行。值得注意的是，在城市化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)的誘惑下，上級(jí)政府也被基層政府俘獲，農(nóng)民對(duì)于的土地的權(quán)利更加難以保障，而向上訴求的渠道也被堵塞，“暴力式自救”的現(xiàn)象就必然會(huì)發(fā)生，基層社會(huì)面臨著極其不穩(wěn)定的局面。
因此，做實(shí)產(chǎn)權(quán)要先于流轉(zhuǎn)、也優(yōu)于流轉(zhuǎn)，要讓十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村集體土地和城市國(guó)有土地“同等入市、同地同權(quán)、平等交換”真正落地，將農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利上升到財(cái)產(chǎn)的高度，這是推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)改革的長(zhǎng)效之策。甚至，為做實(shí)產(chǎn)權(quán)，即便在短期內(nèi)暫停流轉(zhuǎn)，也是非常必要的。若非如此，“平度事件”必然會(huì)再次上演。而且，土地權(quán)利落地了，集體土地產(chǎn)權(quán)虛置的問(wèn)題也就改觀了。有恒產(chǎn)者有恒心，也就有了民主生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和激勵(lì)，也就解決了“村干部”控制的問(wèn)題，這是解決村集體治理結(jié)構(gòu)扭曲的唯一途徑。不然的話，“平度式村干部”既抓不完，也杜絕不了。
近日，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記部際聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)第一次會(huì)議。部際聯(lián)席會(huì)議召集人、國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在會(huì)議上的講話，道出了建立這一制度的歸結(jié)點(diǎn)，那就是“注重保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，注重保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，注重提高政府治理效率和水平”。對(duì)于基層廣大農(nóng)民土地權(quán)利的保障，亟待通過(guò)統(tǒng)一的登記來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系的底層基礎(chǔ)。
長(zhǎng)期以來(lái)，包括宅基地、耕地、集體建設(shè)用地在內(nèi)的各類(lèi)集體土地權(quán)屬登記信息殘缺和混亂的問(wèn)題本身就非常嚴(yán)重，再加上內(nèi)部人控制、權(quán)力不對(duì)等、信息不對(duì)稱(chēng)，土地在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)或國(guó)有化征收過(guò)程中應(yīng)有的合法程序流于形式，產(chǎn)權(quán)非法侵占問(wèn)題非常普遍。以統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平臺(tái)構(gòu)建為契機(jī)，統(tǒng)一規(guī)劃集體土地流轉(zhuǎn)在審批、交易和登記信息上的規(guī)范，并實(shí)時(shí)互通共享和監(jiān)督，這是做實(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。短期內(nèi)，在繼續(xù)深化土地制度改革和征地制度改革難以獲得實(shí)質(zhì)性突破的情況下，這一舉措是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利和向長(zhǎng)效之策過(guò)渡的必要手段。