近日，國務院常務會議決定，由國家開發(fā)銀行成立專門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。保障房與城市基礎設施融資均與土地有關，從廣義上來說都可視為土地金融。此前，十八屆三中全會曾提出，未來成立基礎設施和住房政策性銀行，國開行此次奉命設立專門機構，發(fā)行專項住宅金融專項債券這一舉措，顯示國家政策性土地金融機構的籌設正式拉開帷幕。
目前國開行所從事業(yè)務中，有些即屬城市政策性土地金融貸款業(yè)務范圍。例如，2010~2013年，該行發(fā)放“棚改”專項貸款均超千億元。至2013年底，該行累計發(fā)放保障性安居工程貸款達5800億元。但
“十二五”期間3600萬套保障房與1000萬戶棚戶區(qū)改造計劃，所需資金高達2.5萬億元;另外，與城鎮(zhèn)化密切相關的城市基礎設施貸款周期長，資金需求更大，非一般性商業(yè)銀行所能為。盡管國開行自2008年底起也進行了商業(yè)銀行的改造之旅，但事實上它還在某些方面承擔政策性銀行的任務。巨額資金從何而來?顯然，此次，國開行特設機構任重道遠。然而，此次國開行受命在行內特設專門機構從事政策性土地金融業(yè)務，不是簡單的回歸本業(yè)，而是國家層面在體制內進行金融機構重組的一次嘗試，其意義重大。
目前來看，無論“國開行”擬設機構采取事業(yè)部制還是其他形式，均是在行內設立專門的機構來從事住宅金融等政策性土地金融業(yè)務，這實際是一種兼營模式。其優(yōu)點有二：一是不必另起爐灶，運營成本比專營機構低;二是可以充分利用國開行的綜合實力與多年來在中長期融資業(yè)務等方面的優(yōu)勢，便于業(yè)務的拓展。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。
上世紀80年代，安徽蚌埠、山東煙臺曾嘗試建立互助性質的住房銀行，而國家層面上的住房銀行也一直在探討之中。雖然就效率而言，無疑專營比兼營高，但另設政策性銀行來從事包括住宅金融在內的土地金融業(yè)務似乎成本較高。事實上關于土地金融機構籌設，不只是當今的抉擇，近代中國曾進行過激烈的論爭與探索。從20世紀初，從晚清到國民政府時期，一直試圖建立一個長期信用銀行，從事不動產金融業(yè)務，為土地改革與國家工業(yè)化服務。其間，不動產銀行或國家土地銀行的設立都曾擺到執(zhí)政者的議事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中國農民銀行奉國民政府之命在行內設立土地金融處，專營與兼營之爭才告一段落。那么這種兼營模式的效果如何呢?按照國民政府有關規(guī)定，土地金融處獨立核算，其初始資金為1000萬元，后增加至2000萬元。盡管該處獲準通過發(fā)行土地債券來為土地金融業(yè)務融資，1941~1948年間，中國農民銀行先后發(fā)行了1~3期法幣土地債券，并在1948年發(fā)行稻、麥實物債券各1000萬石。由于土地債券這一至關重要的土地金融工具與資本市場脫節(jié)，不能及時為土地金融業(yè)務提供資金保障，土地金融處只得靠中國農民銀行本部“輸血”。所以，土地金融實施的力度與廣度大大受限。究其原因，除了戰(zhàn)亂與通貨膨脹等客觀因素的影響外，還與發(fā)行者的缺位與資本市場的沉淪及法規(guī)的不完善等有關。中國農民銀行土地金融處雖是政府授權的土地金融操作平臺，但實際上它既不是土地所有者，亦無多少資本金。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國農民銀行的一個業(yè)務部門，并未擺脫商業(yè)銀行的性質，從而與政策性土地金融的目標產生矛盾，其效果不佳也就不難理解了。
總結歷史能使我們少走彎路。今天，國開行要設立的機構與抗戰(zhàn)期間誕生的中國農民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過前者以城市土地金融為主，而后者偏重農村土地金融。盡管兩者處于完全不同的內外環(huán)境，且所承擔的責任也不同，然而，土地金融業(yè)務所普遍共有的東西不會隨歷史的滄桑而消失。為此，我們應當以史為鑒，高起點、高效率，創(chuàng)新土地金融工具，為打造一流的國家“住宅銀行”與“基礎設施銀行”等政策性土地金融機構創(chuàng)造條件，使之更好地服務于國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略。
首先，國家應明確國開行特設部門的角色與定位。目前，國開行正面臨向商業(yè)銀行轉型的種種困惑，由政策性銀行向商業(yè)銀行轉型之路并不平坦。雙重身份將令國開行這個特設部門法律地位不明，尤其是當發(fā)債主體由國開行本行變?yōu)槠涮卦O的一個部門時，相關的法律空間更加模糊。因而國家可將該機構作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺來設計與規(guī)劃，并制定相應的組織規(guī)程，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺與相關方面的關系，其一，厘清特設機構與本行的關系�？捎芍醒胝苯幼①Y營運資本，財務與人事獨立。其二，理順與地方政府的關系。
其次，建議設立跨部門的咨詢機構。由于特設機構的業(yè)務涉及面廣，為提高效率，可建立國土、住建、財政、銀監(jiān)與證監(jiān)及業(yè)內專家學者組成的政策性土地金融委員會，就特設部門的業(yè)務進行宏觀指導與建議。
另外，應研究特設機構如何對接資本市場，促進住宅專項債券等土地金融工具二級市場的發(fā)展。專項債券等土地金融工具一級市場的培育固然重要，但如果沒有一個活躍的二級市場做支撐，特設機構的功能將大大受限。
總之，商業(yè)銀行以盈利為目的，與政策性土地金融存在矛盾;而銀行承擔政策性土地金融業(yè)務本身仍有待完善，未來國開行兼營模式最終應向專營模式過渡。
真正能夠推動 持續(xù)增長的 是“改革紅利”
改革已經成為這個時代的主旋律，但目前中國經濟又遇到了一些困難，部分地方官員面臨“保增長”的壓力，這勢必會影響推動全面深化改革的積極性。在這種背景下，一些地方政府更看重“政策紅利”。
今年以來，有近30個省市申請建立自貿區(qū)，與拉動經濟見效慢、挑戰(zhàn)多的全面改革相比，類似的政策優(yōu)惠被認為能給地方帶來更快的發(fā)展。這是一種定勢思維的延續(xù)，在過去的幾十年間，中國各地也興起了大規(guī)模的“開發(fā)區(qū)”熱，那些國家級開發(fā)區(qū)享有了特別的優(yōu)惠政策而獲益匪淺。
但是，過去的“開發(fā)區(qū)”主要是通過土地、稅收優(yōu)惠以及出口便利，為制造業(yè)提供更低的生產成本與更好的貿易環(huán)境。現(xiàn)在，中國制造業(yè)外部遭遇需求萎縮，內部存在產能過剩，包括人工以及原材料等在內的非政策性影響的成本在上升，開發(fā)區(qū)的“政策紅利”已經逐步減弱。
目前的“自貿區(qū)”概念主要針對服務業(yè)，在相對狹小的空間內開放服務業(yè)并不會帶來太大的政策紅利，更不能立竿見影地拉動地方經濟，主要是進行試驗，起到積累經驗的目的。可以預期，如果遍地“自貿區(qū)試驗”，在服務業(yè)領域很容易產生大量投機套利現(xiàn)象，尤其是很多欠發(fā)達地區(qū)根本不具備發(fā)展更自由的服務業(yè)的條件。
此外，資本市場也跟著在投機，比如自貿區(qū)概念曾經被稱為“炒地圖”，只要該地申請自貿區(qū)，股價就跟著漲�，F(xiàn)在，隨著中央提出推進京津冀一體化發(fā)展，要求將北京市中心一些功能搬遷出去，但完整的規(guī)劃還沒有制定，就出現(xiàn)了“北京副中心”的說法，保定、承德、張家口、廊坊、武清等地都想承接北京非核心功能。
近日，市場一度傳言保定市將作為北京政治副中心后，當?shù)胤績r立即大幅上漲，來自北京、溫州等地的炒房客已經大批涌進。轉移北京一些功能的計劃已經在周邊引起競爭和炒作，這些地方房價聞風而動。與此同時，北京市相關領導也到通州調研，強調通州是城市副中心，在推動京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置。
就像產業(yè)界幻想“互聯(lián)網”振興中國經濟一樣，各地政府寄望于中央的“政策紅利”拉動地方經濟。這些現(xiàn)象表明，在推動全面深化改革的過程中，一些地方政府或部門仍然將發(fā)展寄托于一些外部刺激，而非內生驅動。這就像過去幾十年一樣的邏輯：通過土地政策、稅收優(yōu)惠招商引資或者政府投資驅動經濟增長，而不是通過改革釋放更多市場自由，提高市場效率。
事實上，過去曾有很多中國城市規(guī)劃自身為“區(qū)域中心城市”、“國際大都市”等，但規(guī)劃本身只是想通過制定政策實現(xiàn)目標，而不是市場自發(fā)形成。因此，大部分都沒有實現(xiàn)。而一些開發(fā)區(qū)已經空蕩蕩的，廠房過剩，土地浪費。這表明，通過規(guī)劃或者政策紅利驅動只能是短暫的，但代價可能是巨大而長遠。
在經濟增長遇到一些壓力的背景下，地方政府希望獲得更多政策紅利促進經濟增長的愿望可以理解，但是，真正能夠推動經濟持續(xù)長期增長的，是進行更廣泛而深入的市場化改革，這樣才會享有改革帶來的紅利。如果繼續(xù)“政策紅利”思維，可能會削弱地方政府改革動力，浪費改革時機。