十八屆三中全會《決定》提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。相比以往，這一表述在“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”上更加明確、具體，特別是土地承包經營權抵押成為一大亮點和社會關注的焦點。
　　2014年中央一號文件則進一步指出，“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，并要求有關部門抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修改相關法律法規(guī)。李克強總理則在今年政府工作報告指出，慎重穩(wěn)妥進行農村土地制度改革試點。因此，在出臺相關政策辦法前，有些問題需要提前進行深入、細致、充分地研究，未雨綢繆，三思而后行。
　　一是明確土地經營權抵押貸款，目的是解決哪類農民貸款難。目前，我國農村在普通家庭承包農戶(即“小農”)的基礎上，正在通過土地流轉方式，形成一批一定規(guī)模的、不同組織形式的新型經營主體(即“大農”)，農民群體正在逐漸分化。應該說，這兩類不同的農民對貸款需求的強烈程度及金額多少不同，對擁有的土地權利內涵不同，對土地的依賴程度也不同。我們允許土地經營權抵押貸款，目的主要是解決“大農”的貸款難問題，還是“小農”的，抑或是二者一起解決，需要有一個清晰的認識。
　　二是明確哪些金融機構為抵押貸款的主要放貸人。抵押貸款是借貸雙方的事情，特別是銀行的積極性至關重要，不能剃頭匠的挑子一頭熱。從目前的現實探索來看，金融機構的積極性普遍不高，相關金融機構主要為農村信用社、村鎮(zhèn)銀行等，大型商業(yè)銀行參與較少。這其中原因很多，一方面是農村的金融市場還沒有發(fā)育，用銀行人的話就是如果有錢賺，銀行會主動去“吸血”的；另一方面是前者對農村情況較為熟悉，而后者相對陌生。因此，也要站在銀行的視角，尊重銀行的思維和基本規(guī)則，不能過于依靠行政命令強求其參與其中，特別是對于大型商業(yè)銀行。說得狠一點，人家的主要業(yè)務本來就不是在農村。我們不要強求銀行，更不要責怪，否則也只是白費工夫，銀行就是銀行。對于合適的金融機構，可以用財政出資建立擔保、貼息機制，減低債務違約，降低放貸風險，同時給予相關稅費減免扶持等，以提高其積極性。
　　三是統(tǒng)一土地承包經營權、承包權、經營權等相關概念及內涵。首先區(qū)分不同方式取得的土地承包經營權及其權利內涵。我國相關政策法律已明確規(guī)定土地承包經營權分為家庭承包方式和其他方式取得，而隨著近些年土地承包經營權流轉規(guī)模的不斷擴大，流轉方式取得的土地承包經營權已經“漸成氣候”，大家也常把它稱作土地承包經營權。但是，這三種方式取得的權能內涵不同，農民的依賴程度也不同。
　　其次區(qū)分土地承包權和土地經營權。在土地承包權與經營權主體發(fā)生分離后，這二者的區(qū)別更加容易理解。土地承包權是農民個體作為一定社區(qū)范圍內集體成員一份子而對該社區(qū)范圍內某一塊土地享有占有、使用、收益等權利，它是農民個體“成員權”的一種體現，是物權，是財產權。土地經營權是由承包權派生出來的一種民事權利，其表現更多地是一種預期收益。以土地承包權作抵押進行貸款，可能使農民永久失地，而以土地經營權作抵押進行貸款，農民可能失去的只是在土地上耕作及收益。因此，為了盡量降低農民永久失地的風險，目前抵押物應是土地經營權，而非土地承包權或承包經營權。
　　四是必須從農民、銀行、政府多角度綜合審視權衡。土地經營權抵押貸款，不同的“當事人”從自身視角及利益出發(fā)，認識和態(tài)度也不同，需要在他們之間找到對話和操作的“共同點”�？偟恼f來，農民的關注點是能不能以及值不值得用土地經營權抵押貸款。銀行更多地從放貸風險來考慮操作的可行性。表面看，有土地經營權做抵押物，要比沒有抵押物的放貸風險低得多。但是，不容易變現的抵押物，對銀行反而是一種負擔。政府的著眼點是農民、銀行二者是否可以“雙贏”，以及對整個經濟社會的影響。
　　目前，對于其他方式取得的土地經營權抵押貸款，農民、銀行、政府的態(tài)度較為一致，有交集，目前法律也明確允許，應該積極推行。對于家庭承包方式取得的土地經營權抵押貸款，農民心理上可以接受，但一般不會主動去做；銀行由于目前的風險等原因，并不愿意去做。也就是說，雙方當事人并沒有積極的意愿。同時，政府對此也是顧慮重重。因此，呼吁允許此類抵押貸款可能并不被當事人“買賬”。對于流轉方式取得的土地經營權抵押貸款，農民有意愿，銀行也有意愿，但動力不足，政府的態(tài)度也較為積極，需要大家一起坐下來商量，共同努力。
　　五是區(qū)分抵押貸款與抵押反擔保貸款。一般說來，土地經營權抵押貸款是農戶(或第三人)將土地經營權直接抵押給銀行進行貸款，而土地經營權抵押反擔保貸款則是農民在獲得第三人的保證擔保進行貸款后，將土地經營權作為抵押反擔保品抵押給第三人。這二者對農民來說，都一樣，因為還不起款的話，抵押的土地經營權就要被處置了；對于銀行來說，則完全不一樣，銀行看來，后者仍然屬于信用擔保貸款，只是多了土地經營權作為抵押反擔保而已。也就是，前者與后者的抵押權人不同，一旦農民無法按時還貸，前者是銀行處置，后者則是銀行直接向第三人要，而不會直接處置抵押物。操作中，二者應都可以實踐，但必須將二者區(qū)分對待，并向抵押人說清楚。
　　六是進一步做實農村土地產權界定等基礎性工作。土地經營權抵押貸款，需要土地相關產權明確、清晰為基礎。否則，容易發(fā)生糾紛。一方面，做好農村土地確權及土地承包經營權登記等工作，落實土地承包經營權“長久不變”的政治諾言，完善土地承包經營權權能，使其深入人心，成為社會共識；另一方面，完善土地承包經營權流轉機制，發(fā)育流轉市場，為包括土地經營權抵押貸款在內的農村土地制度創(chuàng)新奠定堅實基礎。
　　七是處理好土地經營權抵押貸款與小額信用貸款、農民合作金融等的關系。農村信用貸款與抵押貸款并不沖突，不能厚此薄彼，更不是誰取代誰，而是要齊頭并進。當然，從國際經驗來看，最根本的還是要從無到有建立起以合作金融(政策性金融支撐)為主體、商業(yè)金融為補充的現代農村金融體系。應按照十八屆三中全會“允許合作社開展信用合作”的要求，積極支持農民互助合作金融組織，解決“小農”貸款需求。對于實踐中出現的一些問題，應積極設計更為科學、嚴密的制度，特別是風險防控機制，不能因噎廢食、半途而廢。
　　總之，土地經營權抵押貸款問題既要允許理論自由探討，又要允許實踐試驗創(chuàng)新；既要大刀闊斧，又要循序漸進。最終，農民可用土地經營權抵押貸款，也可通過信用擔保等其他途徑貸款，無論大農還是小農都可以貸到自己所需的資金。

　　(作者單位：農業(yè)部貿易促進中心　中國農業(yè)銀行)