再清楚不過，發(fā)行審核程序不再設(shè)問核環(huán)節(jié)，是糾正了監(jiān)管前移的思路，表明監(jiān)管轉(zhuǎn)型思路開始得到落實。將問核責(zé)任落實到保薦機構(gòu)和保薦人，發(fā)行審核部門和審核人員不再越俎代庖，這在相當程度上體現(xiàn)了注冊制的精神。但解決IPO的難題，更需重新審視隱藏在發(fā)審流程背后的那些很容易為利益交換和利益輸送所用的政策和制度的不合理成分。也就是說，發(fā)審制度和相關(guān)政策也需像剔除不符合監(jiān)管轉(zhuǎn)型要求的問核環(huán)節(jié)一樣，盡快排出一份較為詳盡的行政權(quán)力退出形式主義審核的“負面清單”。
證監(jiān)會日前修訂了首發(fā)申請審核流程，不再設(shè)立問核環(huán)節(jié)。有分析稱，這是為新股發(fā)行注冊制鋪路，向注冊制邁進了一大步。筆者認為，這是糾正監(jiān)管前移思路的結(jié)果，確實帶來了監(jiān)管轉(zhuǎn)型的新希望，但要是希望成為現(xiàn)實，還需有一套較為詳盡的行政權(quán)力退出形式主義審核的“負面清單”。
先要弄清楚，問核環(huán)節(jié)并不是新股發(fā)行審核與生俱來就有的，而是監(jiān)管前移的產(chǎn)物。2010年12月27日，勝景山河在登陸深交所的前夜，因有媒體披露其所發(fā)布的招股說明書披露不實，涉嫌虛增銷售收入，遂申請暫緩上市。次年4月，發(fā)審會重新審核勝景山河的IPO申請，未獲通過。也就在勝景山河二次上會被否的同一天，證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于保薦項目盡職調(diào)查情況問核程序的審核指引》，在發(fā)行審核過程中增加“問核程序”。按證監(jiān)會有關(guān)部門負責(zé)人當時的說法，“現(xiàn)有法律法規(guī)對保薦機構(gòu)和保薦代表人的監(jiān)管以事后追究責(zé)任為主。只有當問題暴露后，才可能追究責(zé)任。問核機制的建立將使監(jiān)管關(guān)口前移，并將所有保薦項目納入監(jiān)管范圍，是強化過程監(jiān)管的重要舉措。”
因此可見，問核環(huán)節(jié)“監(jiān)管前移”，也就是在發(fā)行審核程序原有九大程序基本不變的基礎(chǔ)上，在發(fā)行部與發(fā)行人首次見面會的當天增加一次為時約一小時的審核人員與保薦人的親密接觸而已。相比此前審核人員只憑對卷帙浩繁的“天書”般的書面申報材料背對背的審核，這種面對面的“面試”可能有助于審核人員增進對所審核項目的某些感性了解，但保薦業(yè)務(wù)負責(zé)人和保薦代表人對審核人員在預(yù)先所準備的40多個問題中所隨機挑選的問題對答如流，是否就說明他們對所保薦項目真的履行了盡職調(diào)查的責(zé)任呢?顯然不無疑問。另一方面，問核環(huán)節(jié)顯然并不能代替審核人員對書面發(fā)行材料的詳盡審核。如果形式上的問核過關(guān)也能有助于發(fā)行項目的順利過關(guān)，豈不說明發(fā)行審核也有流于形式主義走過場之嫌?大家都看到了，此后諸多過會上市項目依然頻頻發(fā)生的變臉現(xiàn)象，以至于證監(jiān)會不得不一再立案調(diào)查并暫停受理相關(guān)保薦機構(gòu)所申報的保薦項目，并嚴厲處罰相關(guān)失職人員。這不僅充分說明投資人對形式主義問核的質(zhì)疑并非杞人憂天，同時也更清楚地表明，任何形式的“監(jiān)管前移”都不能代替保薦機構(gòu)和保薦人自身的勤勉盡職。比發(fā)行審核程序?qū)ΡＫ]機構(gòu)和保薦人越俎代庖的問核更重要的，是建立和健全公司保薦機構(gòu)的內(nèi)部問核機制，促進保薦機構(gòu)和保薦代表人切實履行保薦職責(zé)，促進市場各參與主體歸位盡責(zé)，完善市場化約束機制。
證監(jiān)會主席肖鋼去年8月在《求是》雜志發(fā)表“監(jiān)管執(zhí)法：資本市場健康發(fā)展的基石”的署名文章明確提出：資本市場監(jiān)管需要更加尊重市場客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運營重心”從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。也許正是基于這個思路，去年底證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部、創(chuàng)業(yè)板發(fā)行監(jiān)管部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強保薦機構(gòu)內(nèi)部控制有關(guān)問題的通知》，在要求保薦機構(gòu)建立健全公司內(nèi)部問核機制，并在受理發(fā)行人上市申請文件時將《問核表》作為發(fā)行保薦工作報告的附件一并提交的同時，明確表示“今后在首發(fā)企業(yè)審核過程中，不再設(shè)問核環(huán)節(jié)。”上周五，證監(jiān)會在例行新聞發(fā)布會上發(fā)布的新修訂的首發(fā)審核工作流程并公示再融資審核工作流程顯示，鑒于已要求保薦機構(gòu)建立公司內(nèi)部問核機制，在首發(fā)企業(yè)審核過程中，不再設(shè)問核環(huán)節(jié)。再清楚不過，在發(fā)行審核程序不再設(shè)問核環(huán)節(jié)這一點上，這是糾正了監(jiān)管前移的思路，而監(jiān)管轉(zhuǎn)型思路開始得到落實。從初次提出到落實，經(jīng)過了4個半多月。這與在此期間有關(guān)要不要推行注冊制改革的爭論未必有太多直接關(guān)系，在明眼人的眼里，反倒跟發(fā)審會一直沒有復(fù)會或有一定關(guān)系。
不設(shè)問核環(huán)節(jié)，并不是不要問核，而是將問核責(zé)任落實到保薦機構(gòu)和保薦人，發(fā)行審核部門和審核人員不再越俎代庖。這不僅體現(xiàn)了監(jiān)管轉(zhuǎn)型對監(jiān)管前移的否定，同時也在相當程度上體現(xiàn)了注冊制的精神。注冊制不是不要審核，而是在“以信息披露為中心”的前提下，以事中、事后的有效監(jiān)管來切實維護投資者權(quán)益，將保證信息披露真實性準確性完整性的責(zé)任落實在發(fā)行人和保薦人等中介機構(gòu)的頭上。同樣的道理，不是同樣也該適用于發(fā)審委嗎?
發(fā)審委之所以長時間來備受詬病，原因并不僅因為有的發(fā)審委委員又當運動員又當裁判，而在于它既代行行政審核的權(quán)力，又不承擔(dān)審核責(zé)任。在這一點上，與其說發(fā)審委定位不明，不如說是行政審核制與生俱來的凌駕于市場之上的權(quán)力迷信的集中表現(xiàn)。有些人至今猶自認為滬深股市離不開行政審核制，甚至就連未來的注冊制改革也認為應(yīng)在注冊制名義下更多保留行政審核制的中國特色。換言之，也即一方面不相信市場能真正離得開對行政審核所提供的信用背書的習(xí)慣性依賴，一方面又比誰都更習(xí)慣于將行政的意志當成市場的意志。
厘清了這一點，現(xiàn)在的問題就很明白了，并不是該不該取消發(fā)審委，而是發(fā)行審核的職能定位如何適應(yīng)注冊制改革的要求。在筆者看來，發(fā)審委要么是純粹的市場認證機構(gòu)，其存在的必要性由市場來認可;要么就是代行行政審核職能的專門機構(gòu)，無論是留在證監(jiān)會，或隨著發(fā)行審核權(quán)的下放而下放交易所，都無須為了追求所謂的市場代表性而讓保薦、律師、會計師等中介機構(gòu)所推薦的利益中人留在其中。為有利于監(jiān)管者避免因同利益中人太多攪渾在一起，而在發(fā)行政策的制訂或發(fā)行審核尺度的掌握過程中不由自主地為他人的利益傾向所左右，還得讓行政歸行政，市場歸市場，將發(fā)審委被人為所賦予的信息審核認證方面的所謂市場代表性還給市場，這將大大有利于證監(jiān)會厘清和界定發(fā)行審核中行政審核的職能和責(zé)任。
解決IPO的難題，不僅需從有利于推進注冊制改革的大方向出發(fā)修訂發(fā)行審核流程，更需重新審視隱藏在發(fā)審流程背后的那些很容易為利益交換和利益輸送所用的政策和制度的不合理成分。也就是說，發(fā)審制度和相關(guān)政策也需像剔除不符合監(jiān)管轉(zhuǎn)型要求的問核環(huán)節(jié)一樣，盡快排出一份較為詳盡的行政權(quán)力退出形式主義審核的“負面清單”。否則，發(fā)審程序不設(shè)問核環(huán)節(jié)所好不容易帶來的監(jiān)管轉(zhuǎn)型希望，就有可能被淹沒在名為向注冊制過渡實為替行政審核制張目的形式主義審核的復(fù)活之中。