●新《環(huán)境保護(hù)法》明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)。
●建立公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護(hù)的力量架構(gòu)，有利于政府、企業(yè)、社會(huì)達(dá)成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
●這次修改有很大的進(jìn)步，應(yīng)該說(shuō)是世界上最好的《環(huán)境保護(hù)法》之一，但是其效果值得觀察。
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實(shí)施好新的《環(huán)境保護(hù)法》，可以給我們的生活帶來(lái)一縷吹散霧霾的清風(fēng)。圖為長(zhǎng)春市民在春天的霧霾中踢毽子。記者
許暢/攝 |
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議24日表決通過(guò)了修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，2015年1月1日起施行。修訂后的法律對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境，保障民眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
《環(huán)境保護(hù)法》修訂歷時(shí)三年多。從新法的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容來(lái)看，借鑒了國(guó)外環(huán)境法的最新發(fā)展趨勢(shì)，平衡了各方面的利益，體現(xiàn)了中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)際。經(jīng)濟(jì)參考報(bào)采訪了環(huán)境法學(xué)家常紀(jì)文，現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系教授，請(qǐng)他對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容、意義做出介紹、分析。
新《環(huán)境保護(hù)法》有五大亮點(diǎn)
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：作為一位環(huán)境法專家，你對(duì)目前整體環(huán)境形勢(shì)怎么看？
常紀(jì)文：現(xiàn)在突出的問(wèn)題，第一是現(xiàn)實(shí)的水、土壤和大氣污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻，第二是污染危及子孫后代，第三是環(huán)保部門無(wú)法強(qiáng)力執(zhí)法。環(huán)境污染危及生存環(huán)境和子孫后代，也可能產(chǎn)生社會(huì)危機(jī)，應(yīng)該引起全社會(huì)的高度重視。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：在您看來(lái)，這次新《環(huán)境保護(hù)法》修改有哪些亮點(diǎn)？
常紀(jì)文：一是立法理念層次高。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，不僅提出生態(tài)文明的理念，而且規(guī)定了相關(guān)的法律制度、機(jī)制和責(zé)任，以及保障生態(tài)文明理念的具體措施。此次修訂是在對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則修正的基礎(chǔ)之上，明確了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)。
二是監(jiān)管模式點(diǎn)面結(jié)合。1989年《環(huán)境保護(hù)法》側(cè)重于點(diǎn)源的控制與點(diǎn)源違法的法律責(zé)任追究。在現(xiàn)在的環(huán)境法律法規(guī)中難以找到有效解決流域水污染和區(qū)域霧霾防治的手段。因此，必須通過(guò)區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同、互助及責(zé)任分配予以妥善解決。在此次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，設(shè)置了專門條款來(lái)規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了由點(diǎn)源的控制向區(qū)域的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)防治轉(zhuǎn)型，體現(xiàn)了解決環(huán)境問(wèn)題的針對(duì)性。
三是監(jiān)管手段實(shí)且硬。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂，授予了環(huán)境保護(hù)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，這對(duì)及時(shí)解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法問(wèn)題意義重大。另外，為了保證監(jiān)管的實(shí)效性，在此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂中提出了一些協(xié)同監(jiān)管的具體措施，譬如對(duì)環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水，土地管理部門可禁止向其提供土地，銀行則不得給予其授信，進(jìn)出口管理部門不得給予其出口配額，證券監(jiān)管部門可限制其上市或已經(jīng)上市的不得繼續(xù)融資等。
四是監(jiān)督參與很民主。首先，在此次修訂《環(huán)境保護(hù)法》中專門設(shè)立了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的民主性。另外，此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂科學(xué)借鑒了國(guó)際通行的公民訴訟制度，建立起環(huán)境公益訴訟制度。和前幾稿相比，新的通過(guò)稿放寬了環(huán)境公益訴訟主體的資格條件，即在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記的環(huán)保社會(huì)組織，只要從事五年以上環(huán)境保護(hù)工作且無(wú)違法記錄，即可作為原告主體對(duì)違法的企業(yè)或地方政府提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。
五是法律責(zé)任很嚴(yán)厲。此次《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)了法律責(zé)任的嚴(yán)厲性：其一，規(guī)定了行政拘留措施，如未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)就擅自開工建設(shè)的污染項(xiàng)目，對(duì)其負(fù)責(zé)人予以行政拘留；對(duì)于偷排、暗排的企業(yè)，對(duì)其負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人予以行政拘留；對(duì)于隱報(bào)、瞞報(bào)或篡改排污數(shù)據(jù)的企業(yè)責(zé)任人予以行政拘留；對(duì)于造成重大環(huán)境污染事故尚不構(gòu)成犯罪的相關(guān)人員亦可予以行政拘留。其二，針對(duì)發(fā)生重大環(huán)境違法事件的地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，設(shè)立了引咎辭職制度。從而通過(guò)與其政治前途掛鉤的做法促使其忠實(shí)履行法律規(guī)定的職責(zé)。其三，對(duì)企業(yè)規(guī)定了按日計(jì)罰的措施，即對(duì)于那些責(zé)令其限期整改卻屢教不改的企業(yè)，從責(zé)令之日起按日計(jì)算罰款，并且鼓勵(lì)各地方按照其地方實(shí)際設(shè)定罰款的數(shù)額，可見罰款上不封頂。
公益訴訟制度健全了環(huán)保力量架構(gòu)
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：公益訴訟主體擴(kuò)大之后將會(huì)帶來(lái)哪些影響？
常紀(jì)文：這次修訂《環(huán)境保護(hù)法》非常好，好的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是建立了公益訴訟制度，健全了環(huán)境保護(hù)的力量架構(gòu)。公益訴訟制度設(shè)置好之后，可能剛開始起訴的案子會(huì)非常多，但是會(huì)慢慢減少，這是因?yàn)檎槐黄鹪V就害怕，一害怕就規(guī)范，這樣，在新的法律要求之下，政府、企業(yè)、社會(huì)就會(huì)達(dá)成新的角色平衡，形成新的法律秩序。
現(xiàn)在的環(huán)保社會(huì)關(guān)系平衡是不安全的，政府有監(jiān)管職責(zé)，但在地方保護(hù)主義之下，地方環(huán)保局不敢執(zhí)法。結(jié)果造成老百姓對(duì)企業(yè)不滿意、對(duì)政府不滿意，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府不滿意的局面。
還有一個(gè)問(wèn)題，許多法院對(duì)環(huán)境污染的行為，即使公眾提起公益訴訟或者私益訴訟，他們?nèi)匀徊惶沂芾�，譬如蘭州水污染的公益訴訟和私利訴訟就沒有被受理。如果說(shuō)法律開了允許起訴的口子，而地方政府仍然不讓法院受理，這樣就很可能損害法律的尊嚴(yán)，只堵不疏，就可能引起群眾不滿。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：很多人關(guān)心這個(gè)問(wèn)題，為什么這次沒有把個(gè)人列為主體來(lái)起訴環(huán)境污染？
常紀(jì)文：沒有給個(gè)人公益訴訟權(quán)利，可能有這樣的考慮。如果把個(gè)人加進(jìn)訴訟主體，訴訟就太多了，那么行政機(jī)關(guān)就會(huì)產(chǎn)生“訴累”。所以先放開社會(huì)組織，等形成新的秩序，企業(yè)開始慢慢守法了，政府慢慢嚴(yán)格執(zhí)法了，這個(gè)時(shí)候再放開個(gè)人訴訟，我覺得就比較穩(wěn)妥一些。如果一下子放開，政府就沒有時(shí)間去開展環(huán)境監(jiān)管了，都去打官司去了。而且，讓社會(huì)組織提起公益訴訟有一個(gè)好處，社會(huì)組織有財(cái)力和技術(shù)，而個(gè)人往往不具備這些優(yōu)勢(shì)。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：新《環(huán)境保護(hù)法》通過(guò)，公益訴訟主體擴(kuò)大，那么會(huì)有配套的法律去保障它嗎？
常紀(jì)文：有，譬如說(shuō)馬上就要修訂《大氣污染防治法》了，就可以細(xì)化規(guī)定，最高法院也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一些司法解釋或者設(shè)立一些規(guī)則�！董h(huán)境保護(hù)法》設(shè)置的公益訴訟規(guī)定比較原則，非常好，但為什么不細(xì)化呢？因?yàn)檫@還需要嘗試和探索。如果規(guī)定太細(xì)，反而會(huì)約束這個(gè)制度的實(shí)施。
把好的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施好
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：引咎辭職納入《環(huán)境保護(hù)法》，這在以前的法律條文中很少見。
常紀(jì)文：目前很多環(huán)境問(wèn)題屢治不愈的現(xiàn)狀，一個(gè)重要原因就是執(zhí)法不力，缺乏手段，一些地方黨委和政府成了這些污染大戶的保護(hù)傘。因此，四審稿中提到，領(lǐng)導(dǎo)干部虛報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)將會(huì)引咎辭職，為環(huán)境違法問(wèn)題買單的不僅僅是違法企業(yè)。面對(duì)重大的環(huán)境違法事件，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門等監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)人將“引咎辭職”。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：您怎么看區(qū)域霧霾治理？
常紀(jì)文：現(xiàn)在區(qū)域霧霾相對(duì)減輕，因?yàn)橹卫砹Χ却罅艘恍_實(shí)政府做了一些工作。兩會(huì)期間，河北、北京關(guān)閉了一些產(chǎn)能過(guò)剩的企業(yè)，關(guān)閉了許多違規(guī)取暖設(shè)備，執(zhí)法是有一定效果的。京津冀區(qū)域污染防治也提到污染預(yù)警機(jī)制，通過(guò)污染預(yù)警機(jī)制政府可以采取協(xié)調(diào)的措施，譬如區(qū)域內(nèi)部可以同時(shí)啟動(dòng)一致的車輛限行和公車限行措施。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：這次《環(huán)境保護(hù)法》修訂沒有提到環(huán)境權(quán)。
常紀(jì)文：雖然環(huán)境權(quán)沒有提到，但是里面卻設(shè)立了信息公開和公眾參與專章，實(shí)際上是認(rèn)可了公民的環(huán)境權(quán)�？梢哉f(shuō)，沒有設(shè)表面的環(huán)境權(quán)，卻設(shè)置了實(shí)質(zhì)的細(xì)化了的環(huán)境權(quán)。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》于1989年底通過(guò)實(shí)施，該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權(quán)、社會(huì)環(huán)境權(quán)沒有得到彰顯，權(quán)利承認(rèn)、權(quán)利結(jié)構(gòu)、權(quán)利維護(hù)等重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題仍未得到解決，應(yīng)按國(guó)家治理和權(quán)利實(shí)在化的要求，進(jìn)一步修改完善。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：你認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》未來(lái)還可以作怎樣的改革和完善？
常紀(jì)文：無(wú)論是1989年的《環(huán)境保護(hù)法》，還是修訂的，規(guī)范的對(duì)象——環(huán)境是個(gè)大概念，包括自然資源、生態(tài)等，很全。但是條文的規(guī)范側(cè)重于污染防治，許多環(huán)保專家提出1989年的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)質(zhì)上是污染控制法。這次修改對(duì)生態(tài)方面有一些作為，譬如說(shuō)要實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，但是總的看來(lái)，污染方面有大改，生態(tài)方面沒有大改，這部法律實(shí)質(zhì)上還是一部污染防治法，為環(huán)境保護(hù)部門所喜愛，但還難以為水利、國(guó)土、林業(yè)、海洋等自然資源和生態(tài)保護(hù)部門所用。
現(xiàn)在有一個(gè)問(wèn)題，《環(huán)境保護(hù)法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，與水資源、土地管理、海洋環(huán)境保護(hù)、森林保護(hù)等領(lǐng)域現(xiàn)行的專門法律層級(jí)相同，它側(cè)重于污染控制，而其他法律則側(cè)重于自然資源和生態(tài)管理領(lǐng)域，那么公益訴訟能不能在自然資源和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭�？可能�?huì)遇到事實(shí)上的障礙。
經(jīng)濟(jì)參考報(bào)：總體上，您怎么看待新的《環(huán)境保護(hù)法》？
常紀(jì)文：這次《環(huán)境保護(hù)法》的修改有很大的進(jìn)步，從立法的理念來(lái)看，從強(qiáng)制措施上來(lái)說(shuō)，從制度先進(jìn)性來(lái)說(shuō)，應(yīng)該說(shuō)是全世界最好的《環(huán)境保護(hù)法》之一，但是其效果值得觀察。