●“小政府大社會”應(yīng)是未來縣以下行政機構(gòu)改革的重要方向。
●行政能力越強，對于土地財政越依賴，它的資源獲取過程中就更多的依靠等級化的權(quán)力，而這必然導(dǎo)致發(fā)展受到嚴(yán)重約束。
●現(xiàn)在各個城市在競爭過程中招商引資越來越困難。招商引資必須降低土地成本，還要解決拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，政府的壓力越來越大，不得不開發(fā)房地產(chǎn)彌補招商工業(yè)企業(yè)帶來的損失。
去年底，中央召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議，今年三月份又公布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，我們參與了文件起草工作，深知很多改革的內(nèi)容，都來自于發(fā)展改革試點的實踐經(jīng)驗。這些年，雖然試點政策不多，但是在試點過程中發(fā)生的事情，所存在的種種體制性的矛盾，或者在城市發(fā)展進程中出現(xiàn)的一些偏差，都已經(jīng)作為經(jīng)驗和教訓(xùn)總結(jié)出來，成為政策制定的背景。主要體現(xiàn)在以下一些方面。
通過試點尋找戶籍、土地改革出路
第一，戶籍制度改革。1996年戶籍制度改革就開始了，從最初的56個試點到700多個試點，試點所進行戶籍制度改革的探索和遇到的問題，曾經(jīng)給了我們很大的啟示。這次中央堅定不移地推進以人為本的城鎮(zhèn)化進程，戶改是重要的一項內(nèi)容。
我相信，戶改問題政策的提出，會通過各地因地制宜的實施發(fā)生實質(zhì)性的變化。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化怎么解決？返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工怎么辦？已經(jīng)在城鎮(zhèn)打工的或者包括城鎮(zhèn)中低收入人群的危房改造問題怎么處理？三個一億人問題，以及整個2.5億農(nóng)民工的問題怎么辦？等等，都可以通過試點找出答案。
第二，土地制度改革。對于土地制度改革，各地試點也進行了實踐和探索。比如，我們提出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對很多地方的實踐起到了實質(zhì)性的作用。天津華明鎮(zhèn)增減掛鉤經(jīng)驗的推廣，影響到全國政策的實施。再比如，北京允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)公租房問題，一些試點允許農(nóng)民自行改造城中村，對于未來農(nóng)村宅基地的管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地的制度性變化有直接的影響。還有各地農(nóng)村土地的確權(quán)，農(nóng)村集體興辦產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)約土地利用資源等。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出，要通過試點來推動土地制度改革，都是很重要的方面。
行政管理體制改革要有新突破
第三，行政管理體制改革。我國有很多特大鎮(zhèn)，這些特大鎮(zhèn)改革往哪里走，中央已經(jīng)做了宏觀戰(zhàn)略部署，這里有幾個問題值得高度重視。
首先是加快推動設(shè)市的改革。1997年以后設(shè)立縣級市的工作就停了，最近又有所放松。國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布以后，設(shè)市政策有了相應(yīng)的調(diào)整，這個調(diào)整意味著達到一定人口規(guī)模的鎮(zhèn)就可以直接設(shè)市。設(shè)市涉及到行政管理問題，機構(gòu)和人員編制等問題，在這方面，浙江做出了很好的探索。浙江小城市改革試點在推進行政管理體制改革過程中起到的作用，在中國城鎮(zhèn)化改革歷史上留下濃重的一筆，我們將其總結(jié)為“小馬拉大車”。
過去認為特大鎮(zhèn)進行改革是不是要解決相應(yīng)的機構(gòu)和編制問題？我們認為情況未必是這樣，這種“小政府大社會”應(yīng)是未來縣以下行政機構(gòu)改革的重要方向。這么少的人員管理這么龐大的規(guī)模，這么多的經(jīng)濟總量、企業(yè)、外來人口，不但沒有給國家增加負擔(dān)，而且上交了大量的財政，提高了管理效率，雖然存在一些問題，但是其中的重要經(jīng)驗值得認真總結(jié)。如果這種制度性的問題得到破解，將來一些特大鎮(zhèn)設(shè)市的障礙將逐漸化解。
其次，投融資管理體制改革。很多發(fā)達小城鎮(zhèn)、中小城市的投融資體制改革已經(jīng)走到前面，一些原來政府負責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)逐漸市場化了。大城市在這些領(lǐng)域的改革卻嚴(yán)重滯后，特別是地級市、省會城市，地方債務(wù)問題非常突出，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展不得不靠房地產(chǎn)來推動。
如果我們及時調(diào)整政策，把那些有收益的基礎(chǔ)設(shè)施直接轉(zhuǎn)化為民營和外資來管理，政府是不是就不會承擔(dān)那么多的債務(wù)，不會有那么多的負擔(dān)，地方城市也不會趨向于“攤大餅”的發(fā)展模式呢？雖然沒有準(zhǔn)確的數(shù)字，但是在走過很多中小城市、小城鎮(zhèn)，和一些地級城市后，我們發(fā)現(xiàn)，“攤大餅”的現(xiàn)象在小城市比中等城市少得多。這說明行政能力越強，對于土地財政越依賴，它的資源獲取過程中就更多的依靠等級化的權(quán)力，而這必然導(dǎo)致發(fā)展受到嚴(yán)重約束。所以，怎么糾正城市發(fā)展的模式，調(diào)整政府的利益機制，來支持市場化改革，更多的還是要吸取小城鎮(zhèn)在這些方面的曲折經(jīng)驗。
涉及到城鎮(zhèn)化的改革，在試點中還有很多經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)。比如說河北白溝，經(jīng)過幾十年的努力，在低成本的情況下完成了十幾萬人口聚集。浙江龍崗發(fā)展三十幾年，形成了各種要素的積累，形成了整個城市發(fā)展的活力。這些改革試點大多數(shù)屬于中小型城市，現(xiàn)在改革面臨問題最多的是特大型城市、超大城市、大城市，不僅僅是資源浪費的擴張，戶籍制度改革、土地制度改革在這里進行非常艱難，行政體制改革也遇到層層阻力。
現(xiàn)在改革到了深水區(qū)，會遇到越來越多的問題。比如說，雖然制訂了戶籍制度改革的總方向，但是據(jù)我們了解，沒有哪一個大城市愿意放開戶口讓農(nóng)民進城，特別是放開外來農(nóng)民工的戶口。土地改革面臨種種壓力，如果真正允許農(nóng)村土地以平等的價格參與城市的發(fā)展，地方財政可能會面臨嚴(yán)峻危機。如果地方財政面臨財務(wù)危機，未來債務(wù)怎么解決？債務(wù)一旦崩盤帶來什么后果？如果不解決，房地產(chǎn)無限蔓延也會導(dǎo)致一些地方財政崩盤。土地管理制度改革中，農(nóng)村宅基地是不是財產(chǎn)權(quán)，是否能交換，是否能抵押，集體建設(shè)用地和宅基地是否能正常的流動，對于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入也會產(chǎn)生深刻影響。
未來如何在中央政策框架下更好地發(fā)揮中小城市的作用，給他們和大城市更多平等的發(fā)展權(quán)限？城市應(yīng)有平等的競爭機會，只有這樣才能使城市在同樣的競爭條件下，更有效的配置資源，發(fā)揮這些城市的活力，更多的獲取中央的政策支持，在未來承接人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)民進城，推進城鎮(zhèn)化空間合理配置上發(fā)揮更重要作用。
挖掘服務(wù)業(yè)蘊藏的巨大潛力
第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)整。很多城市在推進城鎮(zhèn)化的時候，把工業(yè)作為唯一的發(fā)展途徑。不過也要看到，現(xiàn)在各個城市在競爭過程中招商引資越來越困難。招商引資必須降低土地成本，還要解決拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，政府的壓力越來越大，不得不開發(fā)房地產(chǎn)彌補招商工業(yè)企業(yè)帶來的損失。另一方面看，工業(yè)企業(yè)一家獨大，帶來環(huán)境問題、污染問題也是十分突出。傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展必定帶來資源浪費、污染問題、碳排放問題。不調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，地方財政發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)問題怎么解決？這都是很現(xiàn)實的問題。
從國際上看，服務(wù)業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)化后期占據(jù)主導(dǎo)地位�？墒俏覈恍〇|部地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已達到60%、70%，工業(yè)還占主導(dǎo)。服務(wù)業(yè)蘊藏著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ鳛闊o煙產(chǎn)業(yè)在城市管理過程中沒有得到重視。很多城市為了自己的形象缺少一些包容性，對于傳統(tǒng)的最能夠容納服務(wù)業(yè)就業(yè)的機會采取了嚴(yán)重的排斥。如果我們想走可持續(xù)的發(fā)展路徑，必須要堅定不移地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的前提是城市要降低發(fā)展成本，要給服務(wù)業(yè)增加更多的空間。很多城市的管理者并沒有充分認識到這個問題，他們只是希望更多地改變城市的面貌，但是忘記了城市是為了讓人生活更方便。
第五，什么是低碳、生態(tài)、綠色城市？很多地方提出低碳、綠色、生態(tài)城市的發(fā)展路徑，但他們沒搞清什么是低碳，什么是生態(tài)，什么是綠色，最重要的生態(tài)、綠色還是提高資源的配置效率，只有增加人口密度才能真正減少碳排放。要調(diào)整當(dāng)前的發(fā)展觀，增加服務(wù)業(yè)的比重，使得城市資源效率大幅度的提高，減少粗放型發(fā)展。
對于最近提出的智慧城市的概念，很多人認為政府大量投入解決計算機信息化管理就行。事實上，現(xiàn)有的政府人力資源遠遠不能適應(yīng)這種技術(shù)的需要，真正的智慧取決于政府的管理能不能和社會的服務(wù)進行廣泛的銜接，能不能用IT等各種智能方式改變決策過程，使我們更多的利用高技術(shù)、利用市場化的機制增加對市民的公共服務(wù)。如果把整個城市發(fā)展方向矯正到和社會市場化需求結(jié)合時，可能我們的智慧城市更具有推廣價值，也會有很多的經(jīng)驗總結(jié)。